Rättsstatens stillsamma vakthundar

Förslag om att ge ensamkommande en andra chans sågas”. ”Lagrådet sågar regeringens förslag om privata sjukvårdsförsäkringar”. ”Lagrådet sågar förslag om sekretess för elstöd”. Så kan det låta numera i svenska medier när Lagrådets yttranden behandlas.

Formuleringarna ger en bild av ett närmast aktivistiskt lagråd, som gång på gång sticker ut hakan och protesterar mot politiska förslag.

Men det är inte bara Lagrådet som i tidningar och TV presenteras som stridbart och konfliktbenäget. Regeringen och riksdagen framställs på motsvarande sätt ofta som ångvältar, som ”kör över” Lagrådet. Formuleringen återkom till exempel i samband med frågan om sekretess för elstöd, liksom i samband med remissen Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall, allmänt kallad Cementalagen.

Samtidigt finns inga direkta belägg vare sig för att Lagrådet blivit mer kritiskt eller för att regeringen oftare skulle strunta i experternas normkontroll. Den lilla myndigheten diskuteras visserligen då och då i fora som Svensk Juristtidning och statsvetenskapliga uppsatser, men är annars, trots sin betydelse i den svenska lagstiftningsprocessen, ändå rätt okänd och ganska lite utforskad.

Kanske håller det på att ändras. I dag märks ett växande medialt fokus på Lagrådet, men också ett politiskt intresse. Under tiden i opposition motionerade Moderaterna till exempel i riksdagen om att Lagrådets ställning borde stärkas på ett eller annat sätt. Helt nyligen krävde också organisationen Svenskt Näringsliv detsamma. Även Advokatsamfundet har i sitt rättsstatliga program presenterat liknande tankar (se faktaruta om vad som står om Lagrådet i Advokatsamfundets program).

Bakom rubrikerna och de politiska kraven arbetar Lagrådet samtidigt vidare, mestadels i tysthet. Av de totalt omkring 160 remisser som Lagrådet yttrade sig över under 2022 var det mycket få som uppmärksammades i medierna. Likafullt lämnade Lagrådet i en mycket stor del av sina yttranden synpunkter och påpekanden som allt som oftast fick genomslag i lagstiftningen.

Agerar som kompetent läsare

Lagrådet är alltså lite av en doldis i den svenska lagstiftningsprocessen. Med en minimal administration

– en person som sköter expediering av beslut, webbplats och annat praktiskt– yttrar sig de erfarna domarna i Lagrådet normalt över mellan ett hundra och två hundra remisser om året. Enligt lagen om Lagrådet ska Regeringskansliet ställa sina föredragande till Lagrådets förfogande för exempelvis rättsutredningar, men det behövs sällan.

Mari Andersson, tidigare justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen, och Eric M. Runesson, justitieråd i Högsta domstolen, är två av Lagrådets medlemmar. De sitter i varsin avdelning, och arbetar normalt inte tillsammans, men sammanstrålar för en intervju i Lagrådets lokaler på sjätte våningen i Kammarrättens hus på Riddarholmen.

Mari Andersson, som suttit längst av de båda, konstaterar att Lagrådet när intervjun görs i början av februari 2023 fortfarande märker en viss stiltje efter valet. Det kommer helt enkelt betydligt färre lagrådsremisser att granska än under den förra regeringens sista år, även om förslagen nu börjat strömma in igen. Rytmen, med få förslag direkt efter ett val, och rekordmånga i slutet av en mandatperiod, är bekant.

De båda justitieråden beskriver en helt annan verklighet än den konfliktfyllda bild som medierna levererar. I stället återkommer ordet samarbete flera gånger.

Rent praktiskt får Lagrådets avdelningar sina respektive ärenden föredragna av tjänstemän från det ansvariga departementet eller de ansvariga departementen. Lagtexten och författningskommentaren diskuteras, och justitieråden i Lagrådet föreslår förändringar. Departementet kan sedan ta till sig synpunkterna och göra anpassningar. Är det fråga om mindre justeringar, till exempel ordval eller styckeindelningar, väljer Lagrådet ofta att inte ta upp det i sitt yttrande. Det är alltså långt ifrån alla synpunkter från Lagrådet som syns i de slutgiltiga yttrandena.

– Det är ett väldigt nära samarbete med föredragande. Vi ber dem ofta att de ska titta vidare på något eller föreslår en viss skrivning eller att de ska prata med ”språkisarna”, säger Mari Andersson.

Även Eric M. Runesson betonar det gemensamma ansvaret, som ytterst handlar om att kvalitetssäkra lagstiftningen.

– Vi försöker agera som en kompetent läsare för att hjälpa till, säger han.

Mari Andersson har under sin domarutbildning själv arbetat i Regeringskansliet, bland annat på Finansdepartementet, och agerat föredragande inför Lagrådet. Det var en spännande uppgift.

– Visst tänkte jag ”vad ska de slå ner på?”. Men det var också kul att möta människor som verkligen engagerade sig i hur det skulle stå, för att produkten skulle bli så bra som möjligt. Min känsla redan som föredragande var att man fick väldigt mycket tillbaka från Lagrådet, säger hon.

Eric M. Runesson har med sin advokatbakgrund inte några motsvarande erfarenheter. Ändå tycker han att det har varit ganska lätt att komma in i rollen som granskare av lagarna.

Avstyrker sällan

Beskrivningen av lagstiftningsarbetet och Lagrådets roll känns ganska långt ifrån de braskande rubrikerna. Här samarbetar departementstjänstemän och höga jurister för att på bästa och tydligast möjliga sätt skapa lagar som stämmer överens med folkviljan, utan att tumma på rättsstatens krav.

Mycket av Lagrådets kritik och förslag till förbättringar fångas upp i lagstiftningsprocessen. Samtidigt händer det förstås att Lagrådet ibland anser att ett förslag inte bör läggas till grund för lagstiftning, men att regering och riksdag ändå väljer att gå vidare. På senare tid har det hänt med förslaget om sekretess för elstöd (där regeringen kom med en proposition i januari), Cementalagen och tidigare den så kallade gymnasielagen. Så blir Lagrådet överkört?

– Jag känner mig i vart fall inte överkörd, fastslår Mari Andersson, som tillägger att Lagrådet faktiskt sällan avstyrker förslag, även om medierna gärna framställer det så.

Cementaremissen är ett exempel, där Mari var med och yttrade sig.

– Alla medier beskrev det som att vi avstyrkte. I själva verket skrev vi att vi inte tillstyrkte. För mig innebar det en liten skillnad, säger hon (se faktanotis om ”Cementalagen”).

Att regeringen trots Lagrådets synpunkter valde att gå vidare med lagen kom inte som någon överraskning för Mari Andersson, som beskriver regeringen som pressad från flera håll här.

I andra fall, där det skrivits om överkörningar, har medierna helt missat att regeringen faktiskt gått Lagrådet till mötes, påpekar Mari. Hon berättar om en lagrådsremiss om införandet av ett nytt brott, hedersförtryck. I remissen hade ett rekvisit i det bakomliggande utredningsförslaget – ägnat att allvarligt skada självkänslan – strukits. Lagrådet avstyrkte förslaget om införande av brottet som det var utarbetat i lagrådsremissen och uttalade att det är nödvändigt med en avgränsande brottsförutsättning. I propositionen lade regeringen tillbaka det av utredningen föreslagna rekvisitet.

Inte heller Eric M. Runesson känner sig överkörd. Då var han ändå med och skrev yttrandet om sekretess för elstöd i december förra året. Lagrådet skrev där att det avstyrkte förslaget på grund av ofullständig beredning, men också på grund av att regeringen inte fört fram ”tillräckligt tungt vägande skäl för att sekretess ska gälla hos Försäkringskassan avseende enskilds personliga förhållanden i ärende om stöd till elanvändare”.

Eric säger att formuleringarna kanske kan ha någon betydelse om domstolarna skulle välja att göra en lagprövning.

– Regeringen och riksdagen tar en viss risk om de väljer att bortse från Lagrådets kritik, konstaterar han, och fortsätter:

– Vi har sagt vårt och lämnat ärendet bakom oss. Då är det en baby som domstolarna får ta hand om, säger Eric, som lämnar åt andra att debattera när yttrandet väl är lämnat.

Är en politisk fråga

De uppmärksammade så kallade överkörningarna av Lagrådet har fått debattörer och aktörer inom rättssamhället att kräva ökade befogenheter och stärkt ställning för Lagrådet. Den senaste i raden är organisationen Svenskt Näringsliv, som genomfört en studie av Lagrådets yttranden under perioden 2006–2022. Svenskt Näringsliv konstaterar att Lagrådet ofta har kritiska synpunkter på lagförslag och att regeringen ibland väljer att bortse från dessa (läs mer i artikeln ”Företagare vill stärka Lagrådet”).

Utifrån resultatet förespråkar Svenskt Näringsliv bland annat att Lagrådet ska ges möjlighet att kräva att lagförslag återremitteras till regeringen. Regeringen skulle då vara bunden av att låta Lagrådet yttra sig över det reviderade förslaget. Mari Andersson och Eric M. Runesson är skeptiska till idén, som skulle kräva bedömningar av en helt annan karaktär än de som Lagrådet i dag gör. För hur mycket kritik behövs egentligen för att ett förslag skulle skickas tillbaka? Mari tror inte att Lagrådet skulle vara särskilt piggt på att återremittera förslag.

– Det där tycker jag är politiska bedömningar som får göras. Och om vi inte föreslår återremiss, blir det då bara att tuta och köra? frågar Mari Andersson retoriskt, och fortsätter:

– Folk får ju låta bli att rösta på politikerna om de beter sig illa, och struntar i våra grundlagar.

– Jag tror att det är ett stort steg från den roll som Lagrådet har nu. Om vi ska sitta och besluta bindande om en återremiss, då kan vi plötsligt bli en del av problemet och inte längre den granskande instans vi ska vara, säger Eric M. Runesson.

Och visst kan Lagrådet få en annan roll, menar Eric M. Runesson. Hans poäng är dock att det är en politisk fråga.

– Jag tycker inte att det ankommer på mig att ha någon synpunkt. Där är min mening inte mera värd än någon annan medborgares, säger han.

Svaren förvånar inte. Eric M. Runesson och Mari Andersson är klassiska svenska ämbetsmän och domare, och håller som sådana hårt på gränsen mellan sin egen roll i Lagrådet och politiska frågor, som de om hur normkontrollen ska utformas.

Det hindrar inte att de, utifrån sin position, då och då har riktat hård kritik mot hur regeringen bedriver sitt lagstiftningsarbete. Som när Mari Andersson i september i fjol tillsammans med sina två kolleger varnade för farorna i att ”gång efter annan höja straffskalorna för olika brott och motivera åtgärden i det enskilda fallet”. Konsekvensen blir, enligt Lagrådets yttrande ”i praktiken att man aldrig kommer in på den mer övergripande frågan om hur olika brottstyper ska placeras ut på skalan från bötesminimum till det strängast möjliga fängelsestraffet, och därmed inte heller på spörsmålet om var den allmänna repressionsnivån ska ligga”.

Efterlyser helhetsgrepp

Och straffrätten är inte det enda området där Lagrådet uppmanat regeringen att ta ett helhetsgrepp för att säkerställa att lagstiftningen blir proportionerlig och konsekvent. De allt mer använda sanktionsavgifterna har uppmärksammats av Lagrådet på ett liknande sätt, berättar Eric M. Runesson.

– I stället för kriminalisering inför man ett system med sanktionsavgifter. Det finns många goda skäl för det. Men det finns ingen övergripande lag för sanktionsavgifter, konstaterar han.

Eric jämför med lagen om viten, som är övergripande. Bristen på en sådan lag för sanktionsavgifter gör att lagstiftaren i varje lag som innehåller sanktionsavgifter i stället måste hantera de följdfrågor som kommer upp i förarbetena för lagen. Risken är stor att det blir skillnader mellan olika lagar.

En annan återkommande kritik från Lagrådet på senare år har varit att regeringen haft för bråttom, och att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte uppfyllts på grund av en allt för kort remisstid. Det konstaterades bland annat i yttrandet över den så kallade Cementalagen.

Och remissvaren är viktiga i Lagrådets arbete, konstaterar Mari Andersson och Eric M. Runesson.

– Vi har ju också ganska kort tid på oss och då är det bra att se om remissinstanserna har haft synpunkter som vi kan fånga upp. Vi har i flera yttranden med för kort tid skrivit att man inte kan ersätta remissinstanserna med våra yttranden, för vi har hjälp av remissinstanserna, säger Mari.

Hon tillägger att det också är viktigt att remisserna går till tillräckligt många och framförallt rätt remissinstanser. Så är det för det mesta, men i bland annat Cementafallet ingick bara ett fåtal instanser som kunde förväntas ha synpunkter på de komplicerade rättsliga frågorna i förslagen.

Ytterst handlar remissbehandlingen förutom kvalitet också om demokratisk förankring, påpekar Mari Andersson.

– Sverige är sedan länge organisationsbaserat. Det är som organisation som man blir hörd. Då är det sällan så bråttom med lagar att man ska kortsluta i den fasen, fastslår hon.

Förutom det höga tempot anser ändå både Mari Andersson och Eric M. Runesson att kvaliteten på de lagförslag som kommer till dem generellt är rätt hög. EU-rätten kan dock ställa till det, anser Eric. Det handlar om EU-rättsakter med otympliga uttryckssätt i den engelska och franska versionen som sedan ska översättas till svenska.

– När det blir en översättning så passar den inte alltid i den svenska språkdräkten. Då får man problem. Då kan man diskutera översättningens status som rättskälla, att den får en egen tyngd. Och så var det ju inte riktigt tänkt. Det kan föranleda direkta kvalitetsbrister, säger han.

Mari delar Erics analys.

– Ett vanligt svar från departementet när vi tar upp detta är att de vill hålla sig så nära direktivtexten som möjligt, för att det ytterst kanske är EU-domstolen som ska döma av det hela, säger hon.

Vad?

Lagrådet är en självklar och ofta nämnd del av den svenska rättsstaten, men samtidigt en ganska okänd institution. När Lagrådets ställning nu diskuteras allt oftare ville vi presentera själva institutionen och fördjupa kunskapen om den.

Hur?

Advokaten mötte två av Lagrådets ledamöter för en intervju. Även en professor i komparativ konstitutionell rätt samt ordföranden och en av experterna i 2020 års grundlagskommitté har intervjuats.