Enighet om rättsstatens spelregler
Nr 2 2009 Årgång 75Landshövning Per Unckel, med bakgrund som moderat statsråd och riksdagsman, ledde Grundlagsutredningen under dess sista två år. Enligt honom har enighet hela tiden varit målet. Vägen dit stavas framför allt respekt för allas åsikter, anser han.
– Det handlar ytterst om att få partierna att vilja enas, men också att hysa respekt för varandras hållningar. Det lyckades, och det manifesteras i en viktig detalj. Vi var angelägna om att inget parti skulle behöva skriva under en analys eller en beskrivning som inte var deras. Om man läser betänkandet noga ser man att i frågor där partierna har olika uppfattning men kompromissat, där beskriver utredningen hållningar snarare än talar själv. Det där var viktigt. Partier ska kunna behålla sina ståndpunkter trots att man enats om en gemensam nämnare, säger Per Unckel.
Konstruktiv diskussion
Även Johan Hirschfeldt, tidigare hovrättspresident och utredningens ende ledamot utan parlamentarisk bakgrund, vittnar om en god stämning.
– Arbetet i utredningen präglades av högt i tak och en konstruktiv diskussion inriktad på att nå breda uppgörelser och ståndpunkter, säger han.
Svensk politik brukar generellt beskrivas som inriktad på samförstånd och konsensus. Inte minst gäller det grundlagsfrågorna. Det är inte märkligt, tycker Johan Hirschfeldt.
– Det finns ett gott skäl till den ambitionen, och det är att resultatet ska stå sig över ett riksdagsval och klara två omröstningar i riksdagen. Sedan finns det en aspekt till. Om förslaget inte blir tillräckligt brett förankrat kan det leda till att en minoritet begär beslutande folkomröstning i grundlagsfrågan. Det är helt naturligt att parlamentsledamöterna i första hand själva vill ta ansvaret för grundlagsfrågorna, förklarar han.
Stärka demokratin
Grundlagsutredningen tillsattes 2004 för att göra en samlad översyn av regeringsformen. Uppgiften var, enligt direktivet, ytterst att hitta former för att ”stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet”.
Ett stort uppdrag, med andra ord. I en tid då lagstiftningsprocessen generellt tenderar att gå allt snabbare, har utredningen också fått gott om tid och resurser.
– Det har varit ett väldigt omfattande uppdrag med många frågor, och den största genomgången av regeringsformen sedan den kom till 1974. Vi har haft tid och kunnat skaffa oss en gedigen bild av de problemställningar som finns, och även den kunskap som man kan behöva ha, säger utredningens huvudsekreterare Anders Eka, nu lagman i Svea hovrätt.
Till sin hjälp har utredarna, som förutom ordföranden och Johan Hirschfeldt representerar riksdagspartierna, haft en rad expertgrupper. Utredningen har fortlöpande publicerat deras trapporter, och använt dem i utredningsarbetet.
– Jag tror att det goda underlaget har hjälpt utredningen att nå enighet, säger Anders Eka.
Även Per Unckel tycker att expertrapporterna varit värdefulla.
– De var en stark influerande källa för utredningens konkreta arbete. Förslagen togs inte i alla delar, men inte i något fall gick utredningen förbi vad expertrapporterna sa utan man tvangs att förhålla sig direkt och indirekt till dem.
Unckel ser också ett viktigt framtida värde i expertrapporterna.
– De kan framöver fylla behovet som bränsle till ett fortsatt konstitutionellt samtal. De är tänkta att ha en livslängd som går utöver att bara vara underlagsmaterial i utredningen, säger han.
Ett gediget arbete och stor enighet alltså. Men hur blev resultatet? Thomas Bull, professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet, har följt utredningens arbete och deltagit i en av expertgrupperna.
– Den regering som tillsatte utredningen var framför allt intresserad av att öka valdeltagandet och saker som hade med den delen att göra. Jag tror att man under utredningens gång har insett att det är ganska lite i grundlagen som kan åtgärda den frågan. Så det man åstadkommit är en uppsnyggning, en uppstrukturering och en modernisering av den gamla grundlagen. Med några tillägg, sammanfattar Thomas Bull.
Han är ändå ganska nöjd med resultatet, delvis för att han inte hade några förväntningar på stora förändringar. Men han ser ett problem i hur arbetet genomförts.
– Det är lite olyckligt att vi har bedrivit ett grundlagsarbete med tre, kanske fyra grundlagsrelevanta utredningar samtidigt (Ansvarsutredningen, Integritetsskyddskommittén och Tryck- och yttrandefrihetskommittén, reds anm), där man hela tiden hänvisar till varandra och vad andra kanske ska göra. Men ingen samlad bild, ”hur hänger det här ihop?”, utan man pillar samtidigt på olika ställen. Det är klart att man kommunicerat och tagit hänsyn, men det ger ändå ett splittrat intryck, anser Thomas Bull.
Utredningens huvudsekreterare Anders Eka ser dock inte de parallella utredningarna som något större problem.
– Sedan är det ju riktigt att det har funnits andra utredningar som tangerat vår verksamhet, till exempel Ansvarskommittén och Förvaltningskommittén. Utredningarnas uppdrag har dock inte direkt överlappat varandra. Vi har samrått med dem ganska tätt sekretariatsvis, men det har också varit samråd ledamöterna emellan. Så det har inte varit något problem, snarare har vi väl kunnat ha en dialog och bidra till varandras kunskap, säger han.
Grundlagsutredningen vill förändra grundlagens innehåll på en rad punkter när det gäller bland annat valsystem, rättsväsende, rättighetsskydd och Sveriges medlemskap i EU. Dessutom har regeringsformen fått ny struktur, och ett modernare samt könsneutralt språk.
Johan Hirschfeldt tycker att betänkandet är bra. Han tror att den nya regeringsformen, om förslaget blir verklighet, kan bidra till ökat förtroende för demokratin och rättsstaten. Samtidigt följer det svensk konstitutionell tradition.
– Första kapitlet i regeringsformen är en bra utgångspunkt för utbildning, opinionsbildning, information och diskussion om vårt konstitutionella liv. Det viktiga är att ha en bra bottenplatta och utgångspunkt och det har vi här, säger Johan Hirschfeldt.
Det första kapitlet lägger fast grunderna för det svenska statsskicket. En nyhet i utredningens förslag är att Sveriges medlemskap i EU också finns med där.
I det andra kapitlet, rättighetskapitlet, föreslår utredarna en bestämmelse om att rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid (11 §).
– Det här står redan i artikel sex i Europakonventionen. Men nu föreslår vi att den uttryckligen tas in i grundlagen. Det kommer därmed att få en lite bredare betydelse eftersom den sträcker sig lite längre än Europakonventionen och omfattar alla mål, och inte bara dem som gäller civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott, förklarar Johan Hirschfeldt.
Andra nyheter i rättighetskatalogen är att forskningens frihet fastslås (18 §), och att egendomsskyddet stärks (15 §) genom att rätten till full ersättning vid expropriation skrivs in i paragrafen.
Eget kapitel
En förändring, som många beskrivit som en viktig symbolfråga, är uppdelningen av regeringsformens elfte kapitel, om domstolar och förvaltning. I utredningens förslag ägnas kapitel 11 åt domstolarna, och kapitel 12 åt förvaltningen.
Johan Hirschfeldt är mycket positiv till förändringen.
– I samband med uppdelningen markeras domstolarnas och förvaltningens betydelse och självständighet i normtillämpningen. Ser man närmare på domstolskapitlet så beskrivs ett oberoende domstolsväsende som ett fundament i vårt demokratiska samhälle. Domstolarna ska värna rättsstaten och de enskilda medborgarnas rättigheter bland annat genom att se till att i demokratisk ordning beslutade författningar tillämpas på ett korrekt sätt, säger han.
Han tillägger att man inte ska se det som en tyngdpunktsförskjutning mellan rättskipning och förvaltning.
Även professor Thomas Bull tycker att uppdelningen av domstolar och förvaltning i två kapitel är en förbättring, om än främst av symbolisk art.
– Det för oss närmare någon slags europeisk tradition av att peka ut domstolarna som något speciellt, med en viss betydelse. Ändå behåller man dualismen, att förvaltningen också är speciell för oss, säger han.
Ingen advokatparagraf
Domstolarnas speciella roll blir alltså tydligare i det nya grundlagsförslaget. Advokatsamfundet uppvaktade grundlagsutredarna för att få ett grundlagsskydd för advokatkårens oberoende. Men det bidde inte något kapitel om advokaterna – inte ens en paragraf.
Grundlagsutredningens ordförande Per Unckel förklarar:
– Flera av de problem som ligger under samfundets propå till utredningen är relevanta, och det är viktigt att se till att de risker som finns inte drabbar advokatkåren. Att vi ändå stannade för att inte göra något nu berodde på att ju mer vi diskuterade desto mer kom våra diskussioner att handla om de olika funktionärernas roller i rättegången. Skulle vi införa en skrivning för advokaterna borde vi även titta på alla de olika aktörerna i rättegången och eventuella ytterligare regler för dem. Det är långt ifrån en europeisk praxis att denna typ av frågor regleras i grundlag. Det vore att ge sig in på jungfrulig mark.
Frågan om normprövning i allmänhet och författningsdomstol i synnerhet hörde till de mest omdiskuterade under utredningen. Utredningen landade till slut på ett förslag om stärkt förhandskontroll av lagstiftning genom Lagrådet (8 kap.), och att det så kallade uppenbarhetsrekvisitet ska avskaffas (11 kap. 14 §).
I stället för uppenbarhetsrekvisitet, alltså regeln om att domstolar bara får låta bli att tillämpa lagar och förordningar om de uppenbart strider mot grundlagen, påminns domstolarna i samma paragraf om att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.
– Med det uttryckssättet erinrar man om två grundprinciper som finns redan i första kapitlets första paragraf. Det är principerna om folksuveränitet och om lagbundenhet med dess normhierarki, säger Johan Hirschfeldt.
Utredarna skriver också att möjligheten till lagprövning är särskilt viktig när det gäller andra kapitlets centrala fri- och rättigheter. På andra områden, till exempel när det gäller statsorganens arbetssätt och funktionsuppdelning, är normprövningen mindre central.
– Man ska alltså till en del titta på vad det är för typ av område det handlar om innan man kan ifrågasätta om det föreligger en konflikt mellan olika nivåer av normsystemet, förklarar Johan Hirschfeldt, och hänvisar till den norska rättstillämpningen som ett exempel på detta sätt att resonera.
Professor Thomas Bull, som satt i utredningens expertgrupp om normprövning, konstaterar att det sammantaget innebär en större förändring än vad det kan tyckas vara.
– Utredningen har resonerat i termer av att förhandskontroll och efterhandskontroll hänger ihop – alltså, stärker man det ena behöver man kanske inte stärka det andra så mycket. Ändå förstärker man båda. Med svenska mått är det en ganska stor förändring, säger han.
Öppning för författningsdomstol?
Någon författningsdomstol har Grundlagsutredningen alltså inte föreslagit. Johan Hirschfeldt pekar dock på ett förslag till bestämmelse i regeringsformen (11 kap 1 §) om vilka domare som får tjänstgöra i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten. Denna ger en öppning för att i sammansättningsregler på lagnivå stadga om ”korsvis” tjänstgöring: justitieråd ska kunna delta som domare i Regeringsrätten och regeringsråd i Högsta domstolen. Något sådant är inte möjligt med dagens regler i regeringsformen.
– Det skulle kunna innebära att de bägge domstolarna kan avgöra vissa typer av mål med deltagande av en eller flera ledamöter från den andra domstolen. Båda de högsta domstolsinstanserna kan därmed bli bättre rustade att undvika konkurrerande, motstridiga avgöranden, och att tillföra respektive domstol särskild kompetens eller erfarenhet vid avgörandet av vissa mål. Också sådana där konstitutionella frågor aktualiseras, säger Johan Hirschfeldt.
Domarutnämningar
Normprövningsfrågan var en av de hetaste inom grundlagsdiskussionen. Grundlagsutredningen har också lyft upp en annan evig diskussionsfråga inom rättsväsendet, utnämningen av de högsta domarna. Utredningen vill skriva in i regeringsformen att förfarandet för utnämningen av ordinarie domare regleras i lag (11 kap. 6 §). Man lämnar också förslag på en sådan lag.
Fortfarande ska regeringen utnämna ordinarie domare, men dagens kallelseförfarande ska avskaffas. Istället för att regeringen, som idag, handplockar kandidater till de högsta domartjänsterna, ska alla tjänster utlysas. Ärendena bereds sedan av en nämnd, innan regeringen fattar det slutgiltiga beslutet.
Professor Thomas Bull tycker att förslaget är bra.
– Om man tycker att domstolarna har en viktig roll, och man tänker sig att lagprövning ska bli aktuellt lite mer än vart tionde år, då är det oerhört viktigt för förtroendet för domstolarna att man har ett öppnare tillsättningsförfarande, säger han.
Att domstolarna fått allt större betydelse i samhällsutvecklingen beror bland annat på EU-medlemskapet, som påverkat Sverige på ett djupgående sätt. Hittills har dock inte grundlagen speglat hur mycket av besluten i vårt land som numera fattas tillsammans med andra stater.
Grundlagsutredningen vill göra detta tydligare, bland annat genom att medlemskapet i EU och andra internationella åtaganden skrivs in redan i regeringsformens första kapitel (1 kap. 10 §). Utredarna föreslår också vissa ändringar i det tionde kapitlet, för att göra reglerna om överförande av beslutanderätt till EU tydligare.
Det är bra att grundlagen blir tydlig om EU-medlemskapet, tycker Thomas Bull. Men han hade önskat en ytterligare genomgång av det tionde kapitlet. Som reglerna hittills tolkats träffas inte ändrade beslutsregler inom EU av grundlagens skyddsregler, de som säger att makt inte får överlåtas om det strider mot grunderna för det svenska statsskicket. Är makten väl överlåten till EU kan man där gå från enhälliga beslut till majoritetsbeslut, utan att Sveriges riksdag får ta ställning till de utökade maktbefogenheter detta ger.
– Om riksdagen fattat vidden av det här borde man ha varit intresserad av att införa vissa begränsningar för regeringens frihet, konstaterar Thomas Bull.
Det tycks alltså inte som att regeringsformen kommer att bli glasklar och lättolkad på alla punkter. Ändå anser Thomas Bull att förslaget som helhet är ett steg framåt i strävan att göra grundlagen begriplig och användbar.
Mer lättläst
– Nu får vi ju se vad som skrivs i det kommande arbetet, men förslaget har i alla fall som tydliga förtecken att den här grundlagen går att åberopa i praktiken. Det var man inte direkt tydlig med i förarbetena till den förra. Den här grundlagens förarbeten andas, även i bestämmelser som är nästan oförändrade, att det här är något som gäller, inte bara i riksdagen utan i samhället. Det är mer en attitydförändring man kan läsa in i den här utredningens förslag, kommenterar Thomas Bull.
Att regeringsformen går att begripa och använda spelar också en viss roll för upplevelsen av rättsstaten, enligt Thomas Bull. Men det räcker inte i sig.
– Att grundlagen blir mer lättläst och välstrukturerad kan öka förtroendet för rättsstaten eftersom medborgaren får lättare att sätta sig in i vad som står här. Men egentligen tror jag nog att för förtroendet för rättsstaten är diskussion och debatt om konstitutionella frågor viktigare. Vi behöver diskutera hur samhället ska vara och vilka värderingar som är viktiga, fastslår Thomas Bull.
Utredningen har i viss mån bidragit till en sådan diskussion, tycker Bull, men fortsätter:
– Jag tror att en stor del av dessa frågor uppfattas som väldigt tekniska.
Debatt
Mer diskussion om grundlagens värderingar efterlyses alltså. Att väcka debatt var också en klart uttalad uppgift för Grundlagsutredningen. Under de första åren av utredningsarbete arrangerade man ett stort antal öppna seminarier och samtal om grundlagsfrågor. Utredningens huvudsekreterare Anders Eka summerar hur det gick:
– Man får ju erkänna att många av de här frågorna är rätt komplicerade, så en riktigt bred informationskampanj, det skulle ha krävt mycket mer resurser än vad vi har haft till vårt förfogande. Men vi har försökt stimulera debatten på olika sätt, och tittar man i vårt diarium på utredningen kan man konstatera att det är ganska många människor som hört av sig till oss med frågor och synpunkter. Vi har haft ett ganska brett gensvar tycker jag, säger han.
Per Unckel tror att det är svårt för en tidsbegränsad utredning att skapa en levande debatt. Detta är något som måste pågå ständigt i samhället.
– Jag hade gärna sett en livligare konstitutionell debatt i Sverige. Någon har undrat varför vi inte föreslagit något mer radikalt än det vi gjorde. Då är mitt svar att en utredning blir sällan mer radikal än det intellektuella klimatet ger anledning till. Detta intellektuella klimat och meningsutbyte, det tror jag inte riktigt att utredningen själv kan åstadkomma. Men det var en god ambition, konstaterar han.