Visselblåsarlagen – uppfyller den förväntningarna?

Kort om visselblåsarlagen

Visselblåsarlagen trädde i kraft den 17 december 2021. Den gäller fullt ut från och med den 17 december 2023, då bestämmelserna om interna rapporteringskanaler och förfaranden även ska tillämpas av privata verksamhetsutövare med 50 till 249 arbetstagare (medelstora företag). 

Visselblåsarlagen genomför EU:s direktiv 2019/1937 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (visselblåsardirektivet). Den svenska lagen har ett vidare tillämpningsområde än EU:s visselblåsardirektiv. Den omfattar inte bara rapportering av överträdelser av unionsrätten utan även rapportering av missförhållanden rent generellt, under förutsättning att de har ett allmänintresse. 

Visselblåsarlagen innehåller bestämmelser om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. De missförhållanden som omfattas är både sådana som består i handlanden och underlåtenheter. Det gäller oavsett om det rör ett uppsåtligt eller oaktsamt agerande eller om missförhållandena har sin grund i omständigheter som ingen enskild person kan lastas för, det vill säga olyckshändelser. Även försök att dölja missförhållanden kan i sig utgöra ett handlande som omfattas.

Skydd för visselblåsare fanns redan innan den nu gällande visselblåsarlagen genom lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Den lagen ansågs inte ge ett tillräckligt skydd för visselblåsare, och det fanns inte heller några bestämmelser om skyldighet att inrätta kanaler för visselblåsning i enlighet med visselblåsardirektivet. Lagen ersattes därför av den nu gällande visselblåsarlagen. 

Förarbeten till visselblåsarlagen finns i prop. 2020/21:193, Genom­förande av visselblåsardirektivet, samt i betänkandet Ökad trygghet för visselblåsare (SOU 2020:38). Regeringen har meddelat närmare bestämmelser om bland annat externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning samt tillsyn i förordningen (2021:949) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. 

Visselblåsarlagen gäller inte vid rapportering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller för information som rör nationell säkerhet i verksamhet hos en myndighet inom försvars- och säkerhetsområdet.

Arbetsrelaterat sammanhang

För att lagen ska vara tillämplig ska rapporteringen ske i ett arbetsrelaterat sammanhang. Med det menas en persons nuvarande eller tidigare arbete i privat eller offentlig verksamhet, i vilken personen kan eller har kunnat förvärva information om missförhållanden. Begreppet har en vid innebörd. Det behöver inte vara fråga om ett anställningsförhållande. Visselblåsaren kan även ha anknytning till verksamhetsutövaren på något annat sätt. Lagen gäller inte vid rapportering utanför ett arbetsrelaterat sammanhang, till exempel vid rapportering av information som någon har fått i egenskap av klient, patient eller elev. 

Skyddet för rapporterande personer

Visselblåsaren skyddas genom bestämmelser om förbud mot att hindra eller försöka hindra rapportering, skydd mot repressalier, rätt till skadestånd samt ansvarsfrihet i vissa fall. 

Ett sätt att hindra en rapportering kan bestå i att en verksamhetsutövare försöker förmå en person att inte rapportera genom att bestraffa, eller hota med bestraffning eller att försvåra rapportering genom att inte lämna information om hur en rapportering görs. 

Som repressalier räknas bland annat avstängning, permittering, uppsägning, degradering, utebliven befordran, ändrade arbetsuppgifter, ändrad arbetsplats, lönesänkning, ändrade arbetstider, utebliven fortbildning, negativ resultatbedömning eller negativa vitsord. 

Ansvarsfriheten har vissa begränsningar. Den gäller till exempel inte för uppgifter som omfattas av så kallad kvalificerad sekretess och inte heller om visselblåsaren genom inhämtande av uppgifter gör sig skyldig till brott. Brott som typiskt sett kan begås vid inhämtande är stöld, olaga intrång, dataintrång, spioneri eller obehörig befattning med hemlig uppgift. Inte heller medför ansvarsfriheten någon rätt att lämna ut hemliga handlingar. Däremot kan visselblåsaren muntligt eller på något annat sätt rapportera om uppgifter ur en handling utan att lämna ut handlingen. Regleringen motsvarar vad som gäller i offentlig verksamhet för allmänna handlingar som inte är tillgängliga för envar (7 kap. 22 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § första stycket 2 yttrandefrihetsgrundlagen).

Visselblåsaren är inte garanterad anonymitet enligt lagen, även om vissa verksamhetsutövare har gjort det möjligt att rapportera anonymt.  

Rapportering 

Rapporteringen kan vara muntlig eller skriftlig. Det finns tre olika sätt att rapportera om missförhållanden: internt i verksamheten där missförhållandet förekommer, externt till en behörig myndighet eller genom offentliggörande. Visselblåsarlagen inskränker inte meddelarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. 

Visselblåsaren ska vid tidpunkten för rapporteringen ha skälig anledning att anta att informationen om missförhållandena är sann. Detta ska avgöras utifrån en objektiv måttstock med utgångspunkt i visselblåsarens underlag när rapporteringen gjordes. Lagens skydd gäller inte om visselblåsaren lämnar information som enbart bygger på ogrundade rykten eller hörsägen.

Interna och externa rapporteringskanaler

Enligt lagen ska verksamhetsutövare med minst 50 arbetstagare ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Kommuner får dela rapporteringskanaler med varandra. Detsamma gäller privata företag med högst 249 arbetstagare. Verksamhetsutövaren kan hantera rapporteringen inom sin egen verksamhet eller anlita någon utomstående för att hantera rapporteringen. Även om en verksamhetsutövare väljer att anlita någon annan för att helt eller delvis hantera visselblåsarfunktionen är det fortfarande verksamhetsutövaren som har ansvaret för att funktionen utformas och hanteras på ett sätt som uppfyller lagens krav.

I visselblåsarförordningen pekas ett antal behöriga myndigheter ut som ska upprätta externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Områdena för intern och extern rapportering sammanfaller i vissa fall. Det underliggande syftet med de olika rapporteringsformerna upprätthålls inte i svensk rätt.  

Det är möjligt att göra avvikelser från visselblåsarlagens bestämmelser om utformningen av och kraven på de interna rapporteringskanalerna och förfarandena genom kollektivavtal. Det krävs i så fall att kollektivavtalet har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. 

Tillsyn 

Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över att verksamhetsutövare uppfyller sina skyldigheter att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Myndigheten ska enligt visselblåsarförordningen varje år sammanställa och rapportera information från behöriga myndigheter till Europeiska kommissionen. 

Arbetsmiljöverket har för närvarande drygt ett femtiotal pågående tillsynsärenden. Verket har dock ännu inte fattat beslut i något ärende.  

Rättspraxis

Det finns ett fåtal domar som handlar om visselblåsarlagen. I en majoritet av dessa grundar sig domen på ett medgivande eller en förlikning. Det finns också några domar som handlar om utlämnande av handlingar i visselblåsarärenden. 

I en dom har dock visselblåsarlagen prövats i sak. Domen gällde en plastikkirurg som vid ett stort antal tillfällen rapporterat avvikelser, vilket ledde till en konflikt på arbetsplatsen. Enligt kirurgen utgjorde missförhållandena en fara för patienters liv och hälsa. Hon menade att arbetsgivaren hade försökt att förhindra fortsatt rapportering internt och dessutom utsatt henne för repressalier genom att hon hade stängts av och omplacerats. Arbetsgivaren tillbakavisade påståendena och ansåg att de påstådda missförhållandena inte var av allmänt intresse. Tingsrätten kom fram till att två av rapporterna avsåg sådana allvarliga missförhållanden som kunde innebära en risk för liv, säkerhet och hälsa och som därför var av allmänintresse och omfattades av visselblåsarlagen. Tingsrätten ansåg att arbetsgivarens åtgärder, bland annat omplaceringen, hade drag av bestraffningsåtgärder och att kirurgen hade gjort antagligt att hon hade utsatts för repressalier. Arbetsgivaren lyckades dock visa att de arbetsrättsliga åtgärderna helt och hållet haft andra orsaker än kirurgens rapportering. Tingsrätten avslog därför kirurgens talan. Domen är överklagad till Arbetsdomstolen som har beviljat prövningstillstånd (AD:s beslut den 18 december 2023 i mål B 110/23).

Domen är ett tydligt fall på tillämpningen av den bevisbörderegel som finns i 3 kap. 5 § visselblåsarlagen. Den innebär att om den som anser sig ha blivit hindrad att rapportera, utsatt för försök att hindra rapportering eller utsatt för repressalier kan visa omständigheter som ger anledning att anta att så är fallet, övergår bevisbördan till verksamhetsutövaren som måste motbevisa påståendet om otillåtna åtgärder. 

Allmänintresse

En av förutsättningarna för att lagen ska vara tillämplig är att missförhållandena angår en krets som kan betecknas som allmänheten. Som huvudregel krävs att det är fråga om allvarliga missförhållanden för att det ska finnas ett allmänintresse. 

I våra kontakter med visselblåsarfunktionen i ett par myndigheter har det visat sig att bedömningen om ett påstått missförhållande har ett allmänintresse ofta är komplicerad. Det förefaller vanligt att rapporterade missförhållanden inte bedöms nå upp till lagens krav i fråga om kravet på allmänintresse. Lagen är normalt sett inte tillämplig när missförhållandena enbart rör den rapporterande personens egna arbets- eller anställningsförhållanden. Beroende på omständigheterna kan i vissa fall förhållanden som endast rör visselblåsaren ändå anses vara av allmänintresse, till exempel då missförhållandena kan betraktas som oacceptabla från ett samhällsperspektiv. Exempel på det kan vara fall av otillbörligt utnyttjande av en migrantarbetare eller en ung män­niska som arbetskraft. Det torde också ha ett större allmänintresse om ett missförhållande rör någon i en myndighets- eller verksamhetsledning än om det rör någon längre ner i organisationen. Befattningshavarens befogenheter har också betydelse. Exempelvis har poliser anförtrotts befogenheter att utöva tvång. Det kan därför finnas ett större allmänintresse om missförhållandena rör polisers aktiviteter. 

Har skyddet för vissel­blåsare förbättrats genom vissel­blåsarlagen? 

Skydd även i andra regelverk

Skydd för personer som rapporterar om missförhållanden (visselblåsare) finns även i andra regelverk. Artikel 10 om yttrandefrihet i Europakonventionen, de arbetsrättsliga regelverken och – för offentligt och vissa privat anställda – meddelarfriheten ger också ett skydd för rapporterande personer. En fråga man kan ställa sig är vilket ytterligare skydd visselblåsarlagen egentligen innebär för rapporterande personer. 

Europakonventionen reglerar inte uttryckligen någon rätt att påtala missförhållanden. Europadomstolen har dock tolkat artikel 10 i Europakonventionen om yttrandefrihet som att det finns ett skydd för visselblåsare (Halet mot Luxemburg, nr 21884/18, dom den 14 februari 2023). 

Arbetstagare som rapporterar om missförhållanden har ett relativt starkt arbetsrättsligt skydd både mot att skiljas från anställningen och mot ingripanden under pågående anställning. En arbetsgivare måste ha sakliga skäl för att säga upp en arbetstagare. Lojalitetsplikten, som får anses gälla i alla anställningsförhållanden, kan dock påverka framför allt hur rapporteringen om missförhållanden får ske. Sannolikt är det mer förenligt med lojalitetsplikten i anställningsförhållandet att i första hand rapportera internt. För offentligt anställda har dock ofta yttrandefriheten företräde framför lojalitetsplikten vilket innebär att lojalitetsplikten inte på samma sätt begränsar deras möjligheter att offentliggöra kritik mot arbetsgivaren. 

Även meddelarfriheten kan användas av offentligt anställda och vissa andra för att rapportera om missförhållanden. Meddelarfrihet innebär att var och en har rätt att lämna uppgifter för publicering till de medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Meddelarfriheten kompletteras av bestämmelser om anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Uppgifter kan lämnas anonymt till media med stöd av meddelarfriheten, och offentliga (och vissa andra) arbetsgivare får inte efterforska vem som har lämnat uppgifterna. Meddelarfriheten ger därmed visselblåsare ett mer långtgående skydd vid rapportering till media än vad bestämmelserna i visselblåsarlagen gör. Det finns dock vissa begränsningar i meddelarfriheten, men dessa motsvarar i princip de begränsningar som finns i visselblåsarlagen. 

Oberoende och självständiga ­personer eller enheter ska ­hantera rapporteringskanalerna och ­förfarandena

En svårighet med visselblåsarlagen är att verksamhetsutövare ska utse oberoende och självständiga personer eller enheter som behöriga att på verksamhetsutövarens vägnar ta emot rapporter och följa upp dem. De som utses får antingen vara anställda hos verksamhetsutövaren eller hos någon som har anlitats för att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena för verksamhetsutövarens räkning. 

Syftet med en oberoende och självständig visselblåsarfunktion är att garantera en objektiv hantering och bedömning. En fullt ut oberoende och självständig intern funktion hos verksamheten torde dock vara omöjligt att uppnå. Ett visst mått av beroende och osjälvständighet finns i och med att personer med denna uppgift är anställda av verksamhetsutövaren. Samma problematik finns även när det gäller utsedda personuppgiftsombud enligt dataskyddslagstiftningen. Möjligen kan graden av oberoende och självständighet vara större om verksamhetsutövaren överlåter hanteringen av rapporteringskanalerna och förfarandet till en utomstående. Men även i detta fall uppnås inte ett fullständigt oberoende eller självständighet i och med att det finns ett uppdrag och ett avtalsförhållande. 

Det förefaller vara relativt vanligt att en rapport om missförhållanden som har mottagits av en utsedd funktion hos en myndighet eller företag överlåts till den rapporterande personens närmaste chef för att utreda förhållandena och vid behov lämna förslag till lösningar. Det är i dessa fall viktigt att försäkra sig om att det inte finns någon relation mellan visselblåsaren och den aktuella chefen som innebär en risk för att förhållandena inte utreds på ett objektivt sätt. I sådana fall bör hanteringen av rapporten i stället överlämnas till en chef i överordnad ställning.

Skälig anledning att anta att ­informationen är sann

En annan svårighet är att visselblåsarlagen kräver att det ska finnas skälig anledning att anta att informationen är sann för att den rapporterande personen ska få skydd. Detta ska avgöras utifrån en objektiv måttstock med utgångspunkt i det underlag som den rapporterande personen hade vid rapporteringen. Att bedöma om en person hade uppfattat informationen som sann är naturligtvis svårt. Det kan finnas individer som vill skada andra till exempel i anledning av missnöje eller osämja och som skulle kunna använda visselblåsarkanalen för att uppnå det syftet och samtidigt skyddas av regelverket. Å andra sidan kan det vara svårt för en person som enbart har vaga uppgifter kring vissa missförhållanden som är sanna att få skydd. En visselblåsarfunktion behöver kunna hantera båda dessa förhållanden, vilket ställer höga krav på de personer som bemannar visselblåsarfunktionen. 

Ingen rätt att vara anonym

Något som sannolikt kan avhålla många från att rapportera missförhållanden är att man inte har rätt att vara anonym. Det finns ingen skyldighet för verksamhetsutövare att ta emot anonyma rapporter. En verksamhetsutövare kan alltså kräva att visselblåsaren uppger sin identitet för att kunna kontrollera om personen ska ha tillgång till rapporteringskanalen. Det finns dock inget som hindrar att verksamhetsutövare möjliggör anonym rapportering och erbjuder rapportering genom särskilda kommunikationslösningar för att garantera anonymitet. Samtidigt skulle sannolikt en rätt till anonymitet få negativa konsekvenser i form av svårigheter att utreda förhållanden och att fler anmälningar görs utan tillräcklig substans.   

Även om en visselblåsare inte har rätt att vara anonym, omfattas dennes identitet av sekretess och tystnadsplikt i uppföljningsärenden. 

Begränsningar i ansvarsfriheten

Något som också kan vara värt att uppmärksamma är att ansvarsfriheten gäller för visselblåsare. Det är således först sedan visselblåsningen har ägt rum som personen har skydd i form av ansvarsfrihet. Dessförinnan gäller inte ansvarsfriheten. I det avseendet skiljer sig lagen från vad som gäller för anskaffarfriheten enligt mediegrundlagarna där grundlagsskyddet gäller så länge anskaffandet har till syfte att offentliggöra uppgifterna i ett grundlagsskyddat medium. 

Jämfört med anskaffarfriheten är skyddet i visselblåsarlagen mer begränsat, vilket också har varit avsikten från lagstiftarens sida. Avsikten är inte att visselblåsarlagen ska användas som förevändning eller försvar för att samla information i strid med bestämmelser på arbetsplatsen. För att lagens skydd ska omfatta det otillåtna inhämtandet av information krävs att personen hade skälig anledning att anta att inhämtandet var nödvändigt för att avslöja ett missförhållande. 

Rapportering i interna eller externa rapporteringskanaler?

Bestämmelserna i visselblåsarlagen om externa rapporteringskanaler och när rapportering ska ske internt respektive externt är inte helt lätta att förstå. Områdena för intern och extern rapportering sammanfaller i vissa fall och det underliggande syftet med de olika rapporteringsformerna upprätthålls inte i svensk rätt. Om det är möjligt att rapportera till en extern rapporteringskanal hos en behörig myndighet kan det vara fördelaktigt eftersom kravet på självständighet och oberoende – och därmed en objektiv hantering – sannolikt kan garanteras i större utsträckning vid en extern rapportering. Hur en extern funktion sedan ska kunna utreda missförhållandena är dock inte helt klart. 

Lever visselblåsarlagen upp till förväntningarna?

Visselblåsarlagen har i enskilda delar mervärden i förhållande till andra tillämpliga regelverk till skydd för visselblåsare. Det gäller exempelvis kravet på att det ska finnas särskilda kanaler och förfaranden för rapportering av missförhållanden. Ett annat sådant mervärde är att verksamhetsutövare måste informera om rätten att visselblåsa och hur det kan göras. Förbudet mot att hindra eller försöka hindra rapportering är också något som stärker skyddet för personer som avser att rapportera missförhållanden. Lagen får också anses ha fört med sig en större legitimitet att rapportera missförhållanden och att det är något som uppmuntras. 

Skyddet mot repressalier, skadestånd och ansvarsfrihet i vissa fall för visselblåsare torde dock i stor utsträckning kunna åstadkommas även genom annan lagstiftning, till exempel arbetsrättslig lagstiftning och meddelarfriheten. 

Visselblåsarlagens bestämmelser om möjlighet att rapportera till media får främst betydelse för privat anställda som inte omfattas av meddelarfrihet. För offentligt anställda och vissa andra anställda som kan använda sig av meddelarfriheten innebär meddelarfriheten ett mer långtgående skydd. 

Vilken betydelse som visselblåsarlagen kommer att få är ännu för tidigt att säga. Det finns ännu inga tillsynsbeslut och i princip ingen rättspraxis som rör visselblåsarlagen. Helt klart har lagen och verksamhetsutövarnas informationsplikt ökat medvetenheten om möjligheterna att visselblåsa och att man som visselblåsare har ett visst skydd. Vilket skydd detta innebär och att det inte finns någon rätt till anonymitet verkar färre känna till.

Vissa farhågor har också lyfts i ­anledning av lagen. När en läkare nyligen sades upp från Karolinska sjukhuset hade processen inletts med en visselblåsning. Enligt vissa röster i media riskerar en sådan visselblåsning att leda till en angiverikultur där visselblåsarens egentliga syfte är att skada andra, till exempel konkurrenter om en tjänst. Några fackförbund har också varnat för att vissa verksamhetsutövare reagerar alltför snabbt på visselblåsningar och till exempel omplacerar en chef innan någon egentlig utredning har gjorts. 

Det finns stora förhoppningar på visselblåsarlagen. För att den ska få den goda effekt som avses är det viktigt att visselblåsare skyddas och att korrekt information ges om vad visselblåsarlagen innehåller. Framför allt är det dock viktigt att hanteringen av visselblåsarärenden är genomtänkt och att visselblåsarfunktionerna arbetar professionellt och förtroendeingivande.  

Yvette Glantz
Jurist och författare

Ebba Sverne Arvill
Författare och föreläsare

Ola Svensson
Förhandlare och arbetsrättsjurist

Yvette Glantz är jurist och författare och driver företaget Scilla juridik HB.

Ebba Sverne Arvill är författare och föreläsare inom bland annat medicinsk rätt  och ordning och säkerhet.

Ola Svensson är anställd som förhandlare och arbetsrättsjurist på  Transportföretagen.

Författarna är aktuella med boken ”Visselblåsarlagen. En handbok” (Norstedts Juridik).