Klimatomställning ger uppdrag för advokater

Klimatförändringarna har under de senaste åren toppat den politiska agendan både nationellt och internationellt. I dag är de allra flesta eniga om att vi behöver ställa om vårt sätt att leva, och inte minst hur vi utvinner energi. Kol, olja och naturgas ska ut, vindkraft, biogas och solenergi in, medan kärnkraften har en något mer oklar ställning i de politiska diskussionerna.

EU driver på i omställningen. Under vintern och våren antogs hela åtta rättsakter som fått samlingsnamnet ”Ren energi för alla européer”, med bland annat krav på ökad användning av förnybara energikällor. Paketet ska implementeras i EU-länderna inom två år.

Som alla stora samhällsförändringar lämnar klimatomställningen också spår i rättsväsendet. Utbyggnaden av vindkraften har under senare år lett till en rad domstolsprövningar när olika intressen överklagat planerade nya kraftverk. Även reglerna om intäktsramar för elnätsbolagen har orsakat en lång rad domstolsprövningar.

I juni meddelade dessutom Mark- och miljööverdomstolen prövningstillstånd för Preems planerade utbyggnad av raffinaderiet i Lysekil. Utbyggnaden har tidigare godkänts av miljödomstolen, men överklagats av bland andra Naturskyddsföreningen.

Nya energianläggningar kräver lång planering, stora investeringar och omfattande miljökonsekvensanalyser. Här finns alltså mycket nytta att göra för advokater med kunskap på området – och många spännande uppdrag mitt i den politiska hetluften.

Få advokater verksamma

– Området är komplext, med många regler, tekniska detaljer och stort politiskt intresse för att styra, säger advokat Pia Pehrson på advokatfirman Foyen, och tillägger att politikerna är ”inne och petar på alla möjliga nivåer”.

Hennes byrå satsar mycket på energirättsområdet, med 17 advokater och jurister som arbetar i stor utsträckning med energi, både med investeringar och transaktioner på området, och rådgivning kring det omfattande regelverket.

Pia Pehrson själv har tidigare arbetat på Vattenfall. Flera av hennes kolleger kommer också från energiföretag, vilket underlättar kontakterna med branschen och förståelsen av den ganska komplicerade verksamhet som energiföretagen sysslar med.

– Man kan inte sticka under stol med att det är mycket teknik. Du får inte som advokat vara rädd för att ta hjälp och ställa frågor, även om man lär sig mycket efter hand. Men ett intresse för naturvetenskap och tekniska lösningar är givet när man jobbar med energianläggningar, säger Pia Pehrson.

Kunskap om branschen och dess särskilda förutsättningar är helt avgörande för att lyckas, anser advokater som specialiserat sig på energirätt. Kanske är också detta en förklaring till att förhållandevis få advokater ger sig på energirätten på allvar. 

– Energirätten är ganska långt från ren lagtexttillämpning. Den är ett hantverk där det behövs både branschkunskap och juridisk erfarenhet, säger advokat Tove Andersson på Setterwalls Advokatbyrå.

Hon arbetar med såväl de regulatoriska frågorna som energirätten i samband med investeringar och transaktioner, och uppger att hennes byrå arbetar strategiskt med att integrera de olika kompetenserna som krävs för att serva energibranschen så att klienterna får initierad hjälp med helhetslösningar. 

Även Ramberg Advokater har sedan många år en grupp jurister specialiserade inom energirätt, där advokat Maria Hagberg är verksam. Hon upplever att de verkliga specialisterna inom energirätten i Sverige är ganska få.

– Många är kallade, men få är utvalda, som det heter. Det är en relativt hög tröskel in till det energirättsliga området, säger hon.

I jämförelse med exempelvis grannlandet Norge, som har en egen gas- och oljeproduktion och därmed också fler advokater på området, är den svenska energirättsmarknaden relativt liten. Men konkurrens finns, konstaterar advokaterna – även från andra länder.

– Det har mycket att göra med att det är och har varit en del transaktioner och riktigt stora utländska investeringar i exempelvis vindkraftsparker och infrastruktur. I de projekten kommer ibland de utländska advokaterna in, berättar Maria Hagberg.

Krävs projektledning

På storbyrån Mannheimer Swartling arbetar mer än 50 personer inom energigruppen med regulatoriska frågor, transaktioner och tvister inom energiområdet. Advokat Therese Strömshed är en av dem och är specialiserad på energi- och elmarknadsfrågor. Hon konstaterar att de energirättsliga ärendena blivit allt mer internationella.

– Större energiinfrastrukturprojekt är ofta gränsöverskridande och projektet måste tillståndsprövas och förhålla sig till flera länders nationella lagstiftningar, säger hon.

Det räcker alltså inte längre att bara kunna hjälpa klienten att navigera i det legala ramverket. Det krävs också omfattande förmåga till projektledning av stora team, och att advokaterna kan hålla ihop projektet i förhållande till flera länder, påpekar Therese Strömshed, och fortsätter:  

– Vi ser också en ökad komplexitet i ärendena. Den tekniska utvecklingen är fantastisk på energiområdet, men lagstiftningen hänger inte med alls.

Hon exemplifierar med utbyggnaden av elvägar för tunga transporter i Sverige. En elvägsoperatör träffas i dag av samma lagstiftning och krav som ett vanligt nätbolag när det gäller anslutningsplikt, intäktsreglering och mät- och rapporteringskrav. Att då hitta flexibla och rimliga lösningar i förhållande till en lagstiftning som egentligen är tänkt att reglera en helt annan typ av nätverksamhet blir många gånger komplicerat.

Advokat Rudolf Laurin på advokatbyrån Wistrand har lång erfarenhet av rådgivning inom energirätt. Han menar att energirätten rör många rättsområden och det därför kan vara en fördel att ha arbetat inom olika juridiska fält.

– Det behövs erfarenhet inte bara av regler eller av transaktioner. Vi som arbetar med detta har ofta varit inne i upphandlingsrätt, konkurrensrätt och många områden. Den här kompetensen som är mer överskridande borde bli mer efterfrågad, säger han.

Utvecklingen går alltså, enligt Rudolf Laurin, delvis stick i stäv med den annars så omtalade specialiseringstendensen inom advokatkåren.

– På sikt kanske det växer fram en ny specialisering, att du är generalist inom specialområdet. Kanske är det så att juridisk projektledning blir ett specialområde, vilket i sin tur innebär att du ska kunna lite om och ha en viss erfarenhet av många frågor, säger Laurin.

Energipolitiken ryckig

Samtliga intervjuade advokater konstaterar att energirätten har en god lönsamhet. Tove Andersson berättar att Setterwalls grupp för energi och råvaror är en av dem som växer starkast på byrån just nu.

– Vi ser att många utländska investerare har intresse av att satsa på energianläggningar i Sverige. Och där kapitalet finns, finns också behovet av legal rådgivning, säger hon och tillägger att elpriset också är en viktig faktor bakom utvecklingen.

En annan viktig faktor som kan främja investeringar är förstås politikernas tydliga markeringar om en omställning till förnybara energikällor. Tove Andersson, som arbetar mycket inte minst med vindkraftsetableringar, ser ett ökat intresse för långsiktiga satsningar i och med politikens inriktning.

– För några år sedan var läget för vindkraftsbranschen väldigt osäkert. Många vilade på hanen och vågade inte riktigt trycka på knappen. Nu blåser så att säga helt andra vindar, fastslår hon.

Även Maria Hagberg konstaterar att politiska beslut på energiområdet kan få stora återverkningar både juridiskt och ekonomiskt.

– Hela sektorn styrs ju trots allt av politiska beslut, direkt eller indirekt. Besluten har väldigt stor inverkan på vilken typ av energimarknad vi har. Och i och med att investeringarna inom energisektorn ofta är så pass stora så spelar det exempelvis stor roll om man har en beskattning eller tar bort en beskattning, eller om det införs andra styrmedel för att underlätta för olika energislag, säger Maria Hagberg.

Energiområdet är också, mer än inom många andra rättsområden, föremål för en rad olika styrmedel för att påverka både konsumenters och producenters agerande.

– I Sverige har vi ju traditionellt använt skatter i stor omfattning. Men på senare år har vi sett mer av marknadsbaserade styrmedel av typen utsläppsrätter och elcertifikat, som handlar om att gynna produktion av förnybar el. Det är ett annat sätt att styra mot en klimatvänligare energiproduktion, säger Maria Hagberg, som ger råd om hur dessa styrmedel ska hanteras och hur man förhåller sig till dem.

Pia Pehrson upplever att energipolitiken kännetecknas av en viss ryckighet och många oklarheter.

– Regelverket inte är så förutsägbart och tydligt som det borde vara för att främja investeringar och för att få en bra tillvaro för branschaktörerna, fastslår hon.

Energilagstiftningen vilar dessutom i mycket hög grad på EU-rättsliga källor, vilket också komplicerar det hela.

– Det händer mycket på EU-nivå som gör att lagstiftarna springer lite i otakt. Ibland är EU:s kompromisser svåra att tolka. Medlemsstaterna hittar sina egna lösningar, bara för att rättstillämparen sedan ska titta på EU-nivå igen, konstaterar Pia Pehrson.

”Energi är fult”

Att politikerna är fast beslutna att möta klimathotet är förstås glädjande, anser advokaterna. Samtidigt är de överens om att det krävs mer än målsättningar och politiska klyschor för att nå dit – och att mycket arbete återstår.

– Politikernas vilja har dock än så länge inte fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen. Min erfarenhet är att den politiska drivkraften om vad som krävs för att minska klimatpåverkan inte är riktigt förankrat hos de myndigheter som är remissmyndigheter i tillståndsprövningar, säger Therese Strömshed, och fortsätter:

– Ofta ser myndigheterna endast till det intresse som de blivit utsedda att bevaka. Tyvärr finns det ingen myndighet i dag som har ett dedikerat uppdrag att bevaka intresset för en minskad klimatpåverkan. Just den obalansen återspeglas tyvärr lite för många gånger i domstolarnas bedömningar när klimatnyttan får stryka på foten för ett lokalt miljöskyddsintresse.

Therese Strömshed syftar på att myndigheter och domstolar som har till uppgift att miljöpröva energisatsningar också är skyldiga att beakta andra miljöhänsyn – som skyddet av olika hotade arter, möjligheten till friluftsliv eller risken för bullerstörningar. Motsättningarna har i dag uppmärksammats i forskningen och fått beteckningen ”grönt mot grönt” (se artikeln Grönt ställs mot grönt när förnybar energi prövas).

– När det gäller nyetableringar och industrins förutsättningar att ställa om till en mer miljövänlig eller energieffektiv produktion eller produkter så är dagens regelverk i flera avseenden alldeles för fyrkantigt och innehåller för mycket ”silotänk”. Regelverket ger inte utrymme för en samlad helhetsbedömning där klimatnyttan ges en tillräckligt stor betydelse, anser Therese Strömshed.

Rudolf Laurin anser att politiken i Sverige bär med sig ett arv av inbyggt motstånd mot energiproduktion generellt, som också sätter spår när förnybara energikällor ska bedömas.

– Energi är per definition fult i Sverige. Energi är förknippat med att det påverkar miljön på ett negativt sätt, säger han.

Resultatet har blivit att förnybara energikällor som vindkraft utsätts för samma typ av prövning som svårt miljöförstörande industrier. Klimatnyttan får inte tillräcklig plats. Rudolf Laurin pekar också på beskattningen av energi, som han menar skulle kunna användas betydligt bättre för att gynna klimatvänliga energikällor.

Finns flaskhalsar

Ett annat problem som möter den som vill satsa på energiproduktion i Sverige är de långa handläggningstiderna hos myndigheter och domstolar. Det tar helt enkelt mycket lång tid att få till stånd en miljöprövning. För vindkraften tillkommer också den kommunala vetorätten, som kan sätta käppar i hjulen för nya vindkraftsparker (se artikeln Grönt ställs mot grönt när förnybar energi prövas).

– Alldeles för långa tillståndsprocesser och överbelastade myndigheter gör att Sverige halkar efter när det gäller förutsättningarna för att bygga ut för nya energislag och energiinfrastruktur, säger Therese Strömshed.

Hon tillägger att investeringsviljan för gröna infrastruktur- och industriprojekt finns hos många bolag men att de ofta förblir orealiserade på grund av det omfattande regelverket och de långa ledtiderna.

– Det är inte rimligt att det ska behöva ta uppemot tio år att få alla tillstånd för ett energiinfrastrukturprojekt på plats, anser Therese Strömshed.

Även Pia Pehrson lyfter fram de långa handläggningstiderna som ett stort problem. Många gånger orsakas de av nya regler som stoppas in i befintliga regelverk och gör hela processen än mer komplicerad, menar hon.

– Det är en flaskhals, det är ju allmänt känt vid det här laget, med alla dessa nya krav. Man tänker liksom inte igenom, när man gör ändringar och tillägg i lagstiftningen, hur det här ska tragglas igenom prövningssystemet, säger hon.

En särskild källa till oro nu är de nya kraven med ­moderna miljövillkor som ställs på alla Sveriges vattenkraftverk, och som nu ska implementeras (se faktaruta: Moderna miljövillkor i produktionen av vattenkraftsel).

– Det är tusentals vattenkraftverk som ska komma igenom miljöprövningssystemet. Och det finns väldigt mycket annan verksamhet som också ska prövas, säger Pia Pehrson.

Rudolf Laurin konstaterar att det i många år, sedan miljöbalken trädde i kraft, diskuterats hur tillståndsprocesserna för energianläggningar ska förenklas och påskyndas – utan synbara resultat.

– Min teori om varför man inte lyckas i Sverige är att vi har en väldigt hög ambitionsnivå när det gäller miljöskydd. Det är svårt att förena med en smidig och snabb tillståndsprövning. För att vi ska kunna göra det enklare och smidigare så måste vi sänka ambitionsnivån, säger han.

Elnäten en svaghet

Ett annat område som orsakat många tvister, och där stora juridiska utmaningar är att vänta, är elnäten. När nu allt mer av industrier och fordon ska drivas med el, i stället för med fossila bränslen, växer insikten om att elnäten helt enkelt inte kommer att räcka till i framtiden.

Redan i dag kan elnätens begränsningar ställa till det. I början av sommaren fick exempelvis livsmedelsföretaget Pågen i Skåne nej till att öka sin produktion vid fabriken i Malmö, eftersom energibolaget Eon inte kunde garantera eltillförseln. Pågen överväger nu att flytta produktionen utomlands.

Maria Hagberg ser en risk för brist i överföringskapacitet i elnäten vilket kan få konsekvenser för hela samhället om inte elnäten utvecklas i takt med den ökade efterfrågan på el. Hon pekar också på att exempelvis nya skatter har visat sig riskera slå hårt mot lokal elproduktion vid kraftvärmeverk, el som skulle kunna underlätta kapaciteten i elnäten och därmed krafttillförseln till företag som Pågen.

Samtidigt uppmanas konsumenterna att byta ut sina bensin- och dieselbilar mot eldrivna fordon.

– För det behövs inte bara el utan också överföringskapacitet, så att el verkligen kan tillhandahållas till de eldrivna fordonen, fastslår Maria Hagberg.

Rudolf Laurins advokatbyrå Wi­strand företräder i dag Svenska kraftnät, som nu för första gången på länge ska börja bygga nya nät. Utbyggnaden skapar en rad nya frågor och potentiella tvister, konstaterar Laurin.

– Hur ska de komma åt marken, anlägga de vägar som behövs och hantera virket till exempel? Tidigare när man byggde så var detta ingen fråga, man tog marken och använde vägarna, på 60- och 70-talet, säger Rudolf Laurin, som tvivlar på att det då skrevs komplicerade juridiska avtal kring kraftbolagens rätt att komma åt ledningarna. I dag är kraven annorlunda.

– I dag är det stora värden inblandade, vilket gör att markägarna är oerhört medvetna om sina rättigheter, säger han och fortsätter:

– Sedan har du alla stockholmare, göteborgare och malmöbor som har flyttat ut på landet och både är skrivkunniga och har pengar, och som börjar bevaka sina rättigheter.

Dagens tvister på elnätsområdet handlar dock främst om intäktsramarna för elnätsbolagen, som sedan 2012 är hårt reglerade (se faktaruta: Elnätsavgifterna en tvistig fråga).

– Här har man skruvat på regelverket många gånger under hela tiden som regleringen funnits till. Det har resulterat i många stora processer omkring nättarifferna och hur stora de får vara, säger Maria Hagberg, och tillägger att alla sådana faktorer som gör att något händer på en marknad innebär arbete för juristerna.

Nu planeras dessutom ännu en regeländring, och förmodligen ännu fler processer.

Mer advokatnytta att göra

Fler processer och avtal, och mer arbete för advokater på energiområdet tycks alltså vara att vänta. Rudolf Laurin delar den uppfattningen, och drar paralleller till när man bygger om en stad, som just nu hans hemstad Göteborg.

– Det är som när man ska exploatera en stad – du tänker inte på juridiken omedelbart, men det blir väldigt mycket juridik när du väl kommer till genomförandet. Samma sak här: ska vi plötsligt ersätta den befintliga infrastrukturen för hur vi transporterar oss, producerar elkraft och värme, då måste det rimligen bjuda på en hel massa juridiska frågor. Det är den ena sidan. Den andra är att det är väldigt mycket pengar det handlar om. Förekomsten av mycket pengar innebär troligen mer insatser från advokatvärlden, säger Laurin.

Maria Hagberg hoppas förstås, som de andra advokaterna, på en minskad användning av fossila bränslen. Men även hon räknar med att omställningen kan ge mer arbete för advokaterna.

– Alla de här politiska målsättningarna omsätts ju sedan i juridik, i rättsregler. Då behöver man tolka dem, förhålla sig till de rättsreglerna, avtala utifrån dem och så vidare. Jag tror att i vår sektor kommer det mycket att handla om att biträda i olika projekt av exempelvis vindkraftparker, som kommer att öka, sol, kanske biogas i lite större omfattning än man har i dag, säger hon.

Även Pia Pehrson, Tove Andersson och Therese Strömshed tror att klimatomställningen kommer att generera mer advokatarbete. Och advokatrollen kan komma att breddas och utvecklas.

– Eftersom energifrågor är en så oerhört viktigt samhällsfråga så får politiken en alltmer central roll i vår rådgivning. Jag tror därför att vi kommer att se fler korsbefruktningar och samarbeten med public affairs-experter eftersom klienterna förväntar sig att vi inte enbart har full koll på regelverket utan även är väl bevandrade i de politiska diskussionerna runtomkring, menar Therese Strömshed, som också tror att energirätten i framtiden kommer att gå in i och överlappa med säkerhetsskyddslagstiftningen, eftersom energitillgången är en samhällskritisk fråga.