Allt fler ifrågasätter regler om fel i tjänsten
Nr 3 2003 Årgång 69
Sveriges Domareförbund vill ha en översyn av straffansvaret i tjänstefelsbestämmelserna. Förbundet anser att domare och åklagare straffas orimligt hårt för rena förbiseenden, som egentligen borde regleras med disciplinära åtgärder.
Riksåklagaren, Justitiekanslern och flera andra håller med.
Riksåklagaren, Justitiekanslern och flera andra håller med.
Skälet till propån är att antalet förundersökningar och åtal mot domare och åklagare för misstänkta tjänstefel ökade rejält under senare delen av 1990-talet och början av 2000-talet.
– Att den här typen av fel har ökat sammanhänger med arbetsförhållandena i domstolarna – att vi arbetar snabbare och snabbare och förväntas avverka mer, säger Jörn Jacobsson, lagman i Hässleholms tingsrätt och ordförande i Sveriges Domareförbund. Och så får domarna betala när det blir fel.
SVERIGE HAR EN lång tradition av att utkräva straffrättsligt tjänsteansvar enligt brottsbalken för domare och andra ämbetsmän som ett sätt att garantera medborgarnas rättssäkerhet vid olika typer av myndighetsbeslut. Sedan 1713 har Justitiekanslern, JK, utövat tillsyn över offentligt anställda.
År 1975 genomfördes den så kallade ämbetsansvarsreformen som innebar en kraftig avkriminalisering av fel som begicks i offentlig verksamhet. För att kunna straffas krävdes antingen att tjänstemannen varit grovt oaktsam eller handlat uppsåtligt.
Reformen innebar att det blev nästan omöjligt att fälla en myndighetsperson för tjänstefel. Respekten för samhällets kontrollfunktioner urholkades både hos myndigheter och allmänhet, vilket småningom ledde fram till en häftig rättssäkerhetsdebatt i riksdagen och krav på tuffare regler.
År 1989 infördes de tjänstefelsbestämmelser i brottsbalken som gäller i dag och som alltså inte förutsätter grov oaktsamhet för att kunna bestraffas. En tjänsteman ska för att kunna bli straffad ha åsidosatt vad som vid myndighetsutövning gäller för uppgiften. För ansvar för tjänstefel krävs uppsåt eller oaktsamhet. Endast om gärningen kan bedömas som ringa blir den straffri.
I lagens förarbeten sägs att lagstiftaren ser särskilt strängt på fel som har med frihetsberövanden att göra, vilket innebär att rättsväsendets aktörer är mer i riskzonen än andra myndighetspersoner.
SÅVÄL RÅ SOM JO OCH JK kan idag var och en för sig väcka åtal mot misstänkta tjänstefel.
Riksåklagaren gjorde härom året en kartläggning av hur tjänstefelsansvaret har tilllämpats mot åklagare och domare sedan den senaste lagändringen. Bakgrunden till kartläggningen var bland annat att man inom åklagarväsendet ansåg sig orättvist behandlad.
Genomgången, som utfördes av överåklagare Gunnel Lindberg, visade att domare och åklagare visserligen var överrepresenterade i statistiken, men att utredningarna mot dem ändå var färre än vad många inom kåren trodde. Under dessa år utfärdades drygt 300 domar rörande tjänstefel, varav drygt tio procent gällde domare eller åklagare.
Under den granskade perioden – 1990 till 2000 – inleddes förundersökning mot domare i 70 fall, varav RÅ svarade för 53, JO för 12 och JK för 5. I 22 fall väcktes åtal, varav RÅ stod för 16, JO för 4 och JK 2.
Under samma period inleddes förundersökningen mot åklagare i 97 fall, varav RÅ svarade för 85, JO för 10 och JK för 2. Av dessa resulterade tio i att åtal väcktes – i åtta fall av RÅ och i de övriga två av JO. Ganska precis tre av fyra åtal resulterade i fällande domar.
Förundersökningar mot åklagare domineras av att åklagaren inte hävt ett anhållande eller ingett häktningsframställan i tid. De absolut vanligaste felen som domare gjort sig skyldiga till är felaktigt förverkande av villkorligt medgiven frihet och felaktig avräkning av frihetsberövande.
Domareförbundets ordförande Jörn Jacobsson är upprörd över att staten lägger så mycket resurser på att utreda sådana fel som han snarast betraktar som rena förbiseenden i stressade situationer, fel som vem som helst kan göra. Och som för den tilltalade innebär stor smälek, både privat och i yrket.
– Det paradoxala är att jag kan döma käpprätt åt helsike och ge en gärningsman fängelse i stället för skyddstillsyn utan att det händer något. Men om jag gör ett avräkningsfel på en dag på grund av att åklagaren angett fel i stämningsansökan kan jag bli åtalad. Jag undrar om det allmänna rättsmedvetandet tycker att det är så bra?
JÖRN JACOBSSON anser att dagens tjänstefelsbestämmelser hämmar domarnas arbetssätt på ett sätt som ingen tjänar på. Att domarna ägnar allt mer tid åt att kontrollera detaljer för att freda sig själv från brottsmisstankar – tid som borde användas till att jämföra praxis och göra rättsutredningar i stället.
– Man vill naturligtvis inte bli misstänkt för brott. När man normalt sysslar med att utreda brott innebär det en stor stress att vara föremål för förundersökning. Jag märker själv att jag lägger mer tid på att bläddra igenom akter och kontrollera att åklagarna skrivit rätt.
– Vi kan naturligtvis minimera riskerna genom att sätta ut färre mål och låta balanserna växa. Men det ligger knappast i medborgarnas intresse att vi fokuserar på ett minutiöst kontrollerande.
Det är därför som Domareförbundet begärt att regeringen ska se över straffansvaret i tjänstefelsbestämmelserna. Förhoppningen är att dessa ”förbiseendefel” i fortsättningen ska rymmas inom den straffria zonen. Och att felen i ökad utsträckning ska regleras som disciplinåtgärder hos Statens ansvarsnämnd.
– Självklart ska man beivra nonchalans eller när någon medvetet sätter sig över reglerna. Men det är fel att drabbas av en sådan här oproportionerligt kraftig reaktion för att man någon gång gör ett tankefel i en stressad situation. De flesta domare är noggranna och måna om att inte göra fel, betonar Jacobsson.
CATHARINA BERGQVIST LEVIN, vice riksåklagare hos RÅ anser inte heller att dagens tillämpning av straffansvaret för domare och åklagare är rimlig. Det kan inte vara meningen att bestämmelserna huvudsakligen ska tillämpas på slarvfel.
– Framförallt tror jag inte att straffhotet har någon allmänpreventiv effekt eftersom de som begår felen gör det alldeles omedvetet. Dagens regler riskerar istället att leda till långsammare handläggning eftersom medarbetare blir mindre benägna att ta på sig merarbete. Däremot är det viktigt att man ser allvarligt på när någon missbrukar sin makt på ett mer flagrant sätt.
HOS RÅ ÄR Catharina Bergqvist Levin den som ansvarar för förundersökningar och åtal mot domare och åklagare som misstänks för tjänstefel. I den egenskapen försöker hon allt oftare pröva om inte ärenden mot åklagare kan skickas vidare till Statens ansvarsnämnd i stället för att det inleds förundersökning – inte minst för att så pass få förundersökningar utmynnar i åtal. På så sätt kan den som felat bestraffas med varning eller löneavdrag, i stället för åtal.
– JAG ANSER ATT det disciplinära förfarandet är underutnyttjat. Självklart ska den som gör fel – särskilt när felen har anknytning till frihetsberövanden – ha någon form av reaktion från samhällets sida. Men det måste vara rimliga proportioner.
Däremot har Catharina Bergqvist Levin ingen möjlighet att lämna domarärenden vidare till ansvarsnämnden, eftersom RÅ inte har någon tillsynsfunktion över domare.
– Lagmännen borde bli flitigare med att anmäla ärenden till ansvarsnämnden så att dessa fel i första hand kan sonas med disciplinära åtgärder. Dessutom har ju ansvarsnämnden alltid möjlighet att göra en åtalsanmälan.
Riksåklagaren övervägde för ett år sedan att be regeringen utreda tjänstefelsbrottet, men avstod eftersom frågan är politiskt svår. Nu hoppas Catharina Bergqvist Levin att den parlamentariska tillsynsutredningen, som presenteras i maj, ska bli en naturlig utgångspunkt för regeringen att se närmare på tjänstefelsfrågan för såväl polis och åklagare som domare.
Justitiekanslern Göran Lambertz är den som beslutar om skadestånd till medborgare som blivit felbehandlade av staten. Även han anser att dagens straffrättsliga system är för strängt och stöder en översyn av reglerna. Han anser att det i de flesta fall kan räcka med ett disciplinärt straff, eftersom den drabbade ofta även har möjlighet att begära skadestånd.
– Det är naturligtvis viktigt med någon form av påföljd mot en domare som slarvar. I dag är det dock så strängt att domare döms för brott för fel som egentligen är ganska förståeliga mot bakgrund av den arbetsbelastning man har. I många av dessa fall borde en varning eller annat disciplinärt straff vara tillräckligt. Jag tycker också att det borde räcka för att behålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet.
MÅNGA AV DE SLARVFEL som görs i dag skulle enligt Göran Lambertz kunna undvikas med ett säkrare system när man avräknar tid för frihetsberövade.
– Idag är såväl åklagare, som domare och kriminalvård inblandade i avräkningen vilket innebär att ingen kanske känner riktigt ansvar. Därför blir det en del fel som inte borde bli.
Johan Hirschfeldt, president i Svea hovrätt och ordförande i Statens ansvarsnämnd, som handlägger disciplinåtgärder mot bland annat domare och åklagare, tycker att domstolarna på senare år utvecklat en rimligare praxis i tjänstefelsfrågorna.
Men han anser egentligen att enbart grova tjänstefel borde vara kriminaliserade – inte minst för att Sverige inte ska avvika för mycket från andra länder.
Hirschfeldt ingår i en Europarådsgrupp av domare som bland annat arbetar med att utveckla riktlinjer kring disciplinansvar och etiska frågor. Sverige är ett av få länder där domare och åklagare har ett straffrättsligt ansvar för tjänstefel.
– Domare i andra länder blir väldigt förvånade när jag berättar om vårt system. Själva tanken att ställa domare inför rätta för fel i tjänsten är för många väldigt främmande.
ADVOKATSAMFUNDETS generalsekreterare Anne Ramberg anser att dagens system riskerar att leda till att vi får en rädd, osjälvständig och ängslig domarkår, som blir mer mån om att hålla ryggen fri än att döma bra.
– Att stämpla en domare som brottsling för ett förbiseende skapar knappast effektivitet och integritet i domarkåren. Även att utsättas för en förundersökning för en ”struntsak” påverkar domarens självbild och därmed hans eller hennes förmåga att fullgöra sitt värv på bästa sätt.
Domstolsverkets generaldirektör Stefan Strömberg tror inte att man kommer tillrätta med slarvfelen i rättsväsendet med hjälp av mer resurser. Däremot vill han verka för förtydligat ansvar och säkrare system som gör att man undviker fel.
– Det viktigaste är att det inte begås några fel. Dessutom tror jag att såväl RÅ som JO och JK ser med mer blida ögon på den domare som aktivt skapat rutiner för att minimera felrisken.
HANS HELLBERG
– Att den här typen av fel har ökat sammanhänger med arbetsförhållandena i domstolarna – att vi arbetar snabbare och snabbare och förväntas avverka mer, säger Jörn Jacobsson, lagman i Hässleholms tingsrätt och ordförande i Sveriges Domareförbund. Och så får domarna betala när det blir fel.
SVERIGE HAR EN lång tradition av att utkräva straffrättsligt tjänsteansvar enligt brottsbalken för domare och andra ämbetsmän som ett sätt att garantera medborgarnas rättssäkerhet vid olika typer av myndighetsbeslut. Sedan 1713 har Justitiekanslern, JK, utövat tillsyn över offentligt anställda.
År 1975 genomfördes den så kallade ämbetsansvarsreformen som innebar en kraftig avkriminalisering av fel som begicks i offentlig verksamhet. För att kunna straffas krävdes antingen att tjänstemannen varit grovt oaktsam eller handlat uppsåtligt.
Reformen innebar att det blev nästan omöjligt att fälla en myndighetsperson för tjänstefel. Respekten för samhällets kontrollfunktioner urholkades både hos myndigheter och allmänhet, vilket småningom ledde fram till en häftig rättssäkerhetsdebatt i riksdagen och krav på tuffare regler.
År 1989 infördes de tjänstefelsbestämmelser i brottsbalken som gäller i dag och som alltså inte förutsätter grov oaktsamhet för att kunna bestraffas. En tjänsteman ska för att kunna bli straffad ha åsidosatt vad som vid myndighetsutövning gäller för uppgiften. För ansvar för tjänstefel krävs uppsåt eller oaktsamhet. Endast om gärningen kan bedömas som ringa blir den straffri.
I lagens förarbeten sägs att lagstiftaren ser särskilt strängt på fel som har med frihetsberövanden att göra, vilket innebär att rättsväsendets aktörer är mer i riskzonen än andra myndighetspersoner.
SÅVÄL RÅ SOM JO OCH JK kan idag var och en för sig väcka åtal mot misstänkta tjänstefel.
Riksåklagaren gjorde härom året en kartläggning av hur tjänstefelsansvaret har tilllämpats mot åklagare och domare sedan den senaste lagändringen. Bakgrunden till kartläggningen var bland annat att man inom åklagarväsendet ansåg sig orättvist behandlad.
Genomgången, som utfördes av överåklagare Gunnel Lindberg, visade att domare och åklagare visserligen var överrepresenterade i statistiken, men att utredningarna mot dem ändå var färre än vad många inom kåren trodde. Under dessa år utfärdades drygt 300 domar rörande tjänstefel, varav drygt tio procent gällde domare eller åklagare.
Under den granskade perioden – 1990 till 2000 – inleddes förundersökning mot domare i 70 fall, varav RÅ svarade för 53, JO för 12 och JK för 5. I 22 fall väcktes åtal, varav RÅ stod för 16, JO för 4 och JK 2.
Under samma period inleddes förundersökningen mot åklagare i 97 fall, varav RÅ svarade för 85, JO för 10 och JK för 2. Av dessa resulterade tio i att åtal väcktes – i åtta fall av RÅ och i de övriga två av JO. Ganska precis tre av fyra åtal resulterade i fällande domar.
Förundersökningar mot åklagare domineras av att åklagaren inte hävt ett anhållande eller ingett häktningsframställan i tid. De absolut vanligaste felen som domare gjort sig skyldiga till är felaktigt förverkande av villkorligt medgiven frihet och felaktig avräkning av frihetsberövande.
Domareförbundets ordförande Jörn Jacobsson är upprörd över att staten lägger så mycket resurser på att utreda sådana fel som han snarast betraktar som rena förbiseenden i stressade situationer, fel som vem som helst kan göra. Och som för den tilltalade innebär stor smälek, både privat och i yrket.
– Det paradoxala är att jag kan döma käpprätt åt helsike och ge en gärningsman fängelse i stället för skyddstillsyn utan att det händer något. Men om jag gör ett avräkningsfel på en dag på grund av att åklagaren angett fel i stämningsansökan kan jag bli åtalad. Jag undrar om det allmänna rättsmedvetandet tycker att det är så bra?
JÖRN JACOBSSON anser att dagens tjänstefelsbestämmelser hämmar domarnas arbetssätt på ett sätt som ingen tjänar på. Att domarna ägnar allt mer tid åt att kontrollera detaljer för att freda sig själv från brottsmisstankar – tid som borde användas till att jämföra praxis och göra rättsutredningar i stället.
– Man vill naturligtvis inte bli misstänkt för brott. När man normalt sysslar med att utreda brott innebär det en stor stress att vara föremål för förundersökning. Jag märker själv att jag lägger mer tid på att bläddra igenom akter och kontrollera att åklagarna skrivit rätt.
– Vi kan naturligtvis minimera riskerna genom att sätta ut färre mål och låta balanserna växa. Men det ligger knappast i medborgarnas intresse att vi fokuserar på ett minutiöst kontrollerande.
Det är därför som Domareförbundet begärt att regeringen ska se över straffansvaret i tjänstefelsbestämmelserna. Förhoppningen är att dessa ”förbiseendefel” i fortsättningen ska rymmas inom den straffria zonen. Och att felen i ökad utsträckning ska regleras som disciplinåtgärder hos Statens ansvarsnämnd.
– Självklart ska man beivra nonchalans eller när någon medvetet sätter sig över reglerna. Men det är fel att drabbas av en sådan här oproportionerligt kraftig reaktion för att man någon gång gör ett tankefel i en stressad situation. De flesta domare är noggranna och måna om att inte göra fel, betonar Jacobsson.
CATHARINA BERGQVIST LEVIN, vice riksåklagare hos RÅ anser inte heller att dagens tillämpning av straffansvaret för domare och åklagare är rimlig. Det kan inte vara meningen att bestämmelserna huvudsakligen ska tillämpas på slarvfel.
– Framförallt tror jag inte att straffhotet har någon allmänpreventiv effekt eftersom de som begår felen gör det alldeles omedvetet. Dagens regler riskerar istället att leda till långsammare handläggning eftersom medarbetare blir mindre benägna att ta på sig merarbete. Däremot är det viktigt att man ser allvarligt på när någon missbrukar sin makt på ett mer flagrant sätt.
HOS RÅ ÄR Catharina Bergqvist Levin den som ansvarar för förundersökningar och åtal mot domare och åklagare som misstänks för tjänstefel. I den egenskapen försöker hon allt oftare pröva om inte ärenden mot åklagare kan skickas vidare till Statens ansvarsnämnd i stället för att det inleds förundersökning – inte minst för att så pass få förundersökningar utmynnar i åtal. På så sätt kan den som felat bestraffas med varning eller löneavdrag, i stället för åtal.
– JAG ANSER ATT det disciplinära förfarandet är underutnyttjat. Självklart ska den som gör fel – särskilt när felen har anknytning till frihetsberövanden – ha någon form av reaktion från samhällets sida. Men det måste vara rimliga proportioner.
Däremot har Catharina Bergqvist Levin ingen möjlighet att lämna domarärenden vidare till ansvarsnämnden, eftersom RÅ inte har någon tillsynsfunktion över domare.
– Lagmännen borde bli flitigare med att anmäla ärenden till ansvarsnämnden så att dessa fel i första hand kan sonas med disciplinära åtgärder. Dessutom har ju ansvarsnämnden alltid möjlighet att göra en åtalsanmälan.
Riksåklagaren övervägde för ett år sedan att be regeringen utreda tjänstefelsbrottet, men avstod eftersom frågan är politiskt svår. Nu hoppas Catharina Bergqvist Levin att den parlamentariska tillsynsutredningen, som presenteras i maj, ska bli en naturlig utgångspunkt för regeringen att se närmare på tjänstefelsfrågan för såväl polis och åklagare som domare.
Justitiekanslern Göran Lambertz är den som beslutar om skadestånd till medborgare som blivit felbehandlade av staten. Även han anser att dagens straffrättsliga system är för strängt och stöder en översyn av reglerna. Han anser att det i de flesta fall kan räcka med ett disciplinärt straff, eftersom den drabbade ofta även har möjlighet att begära skadestånd.
– Det är naturligtvis viktigt med någon form av påföljd mot en domare som slarvar. I dag är det dock så strängt att domare döms för brott för fel som egentligen är ganska förståeliga mot bakgrund av den arbetsbelastning man har. I många av dessa fall borde en varning eller annat disciplinärt straff vara tillräckligt. Jag tycker också att det borde räcka för att behålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet.
MÅNGA AV DE SLARVFEL som görs i dag skulle enligt Göran Lambertz kunna undvikas med ett säkrare system när man avräknar tid för frihetsberövade.
– Idag är såväl åklagare, som domare och kriminalvård inblandade i avräkningen vilket innebär att ingen kanske känner riktigt ansvar. Därför blir det en del fel som inte borde bli.
Johan Hirschfeldt, president i Svea hovrätt och ordförande i Statens ansvarsnämnd, som handlägger disciplinåtgärder mot bland annat domare och åklagare, tycker att domstolarna på senare år utvecklat en rimligare praxis i tjänstefelsfrågorna.
Men han anser egentligen att enbart grova tjänstefel borde vara kriminaliserade – inte minst för att Sverige inte ska avvika för mycket från andra länder.
Hirschfeldt ingår i en Europarådsgrupp av domare som bland annat arbetar med att utveckla riktlinjer kring disciplinansvar och etiska frågor. Sverige är ett av få länder där domare och åklagare har ett straffrättsligt ansvar för tjänstefel.
– Domare i andra länder blir väldigt förvånade när jag berättar om vårt system. Själva tanken att ställa domare inför rätta för fel i tjänsten är för många väldigt främmande.
ADVOKATSAMFUNDETS generalsekreterare Anne Ramberg anser att dagens system riskerar att leda till att vi får en rädd, osjälvständig och ängslig domarkår, som blir mer mån om att hålla ryggen fri än att döma bra.
– Att stämpla en domare som brottsling för ett förbiseende skapar knappast effektivitet och integritet i domarkåren. Även att utsättas för en förundersökning för en ”struntsak” påverkar domarens självbild och därmed hans eller hennes förmåga att fullgöra sitt värv på bästa sätt.
Domstolsverkets generaldirektör Stefan Strömberg tror inte att man kommer tillrätta med slarvfelen i rättsväsendet med hjälp av mer resurser. Däremot vill han verka för förtydligat ansvar och säkrare system som gör att man undviker fel.
– Det viktigaste är att det inte begås några fel. Dessutom tror jag att såväl RÅ som JO och JK ser med mer blida ögon på den domare som aktivt skapat rutiner för att minimera felrisken.
HANS HELLBERG