Förebyggande av korruption och annat maktmissbruk

Förebyggande åtgärder handlar om att bygga integritet medan bestraffning och andra sanktioner handlar om övervakning. De två typerna av åtgärder samverkar dock så till vida som bestraffande åtgärder vanligen har avskräckande och därmed förebyggande verkan.

Det finns två övergripande strategier för korruptionsbekämpningen som båda kan motivera förebyggande åtgärder. Den ena bygger på teorin om det kollektiva handlandet (”collective action”) som innebär att alla företag inom en bransch skulle tjäna på en överenskommelse sins­emellan att inte agera korrupt fastän vart och ett har ett incitament att lämna mutor för att få affärsmässiga fördelar. Läkemedels- och samhällsbyggarbranscherna har båda en sådan självreglering, av vilka den förstnämnda har haft ett mycket gott resultat.

Den andra teorin bygger på ”principal–agent-problemet”. Den tar sikte på relationen mellan en person som är arbets- eller uppdragstagare (agenten) och handlar i strid med sin arbets- respektive uppdragsgivares (principals) intressen. Det otillbörliga ligger i det förhållandet att agenten gynnar sig själv i maskopi med en tredje part, till exempel en leverantör som får en fördel, normalt till nackdel för principalen. Det förebyggande arbetet kan då vara inriktat på att skapa en kultur inom företaget som motverkar ett korrupt beteende.

Men det förekommer också att principalen uppmuntrar ett korrupt beteende, därför att det gynnar företagets affärer. Även då handlar det om att förbättra företagskulturen, en uppgift som kan vara än svårare eftersom företagsledningen själv är en del av problemet.

Den senare teorin är särskilt styrande för åtgärder på företagsnivån men alla företag har ett intresse av att deras branscher är så fria från korruption som möjligt eftersom de förlorar i det långa loppet på att mutor brukas som konkurrensmedel. En utbredd korruption är dessutom skadlig för samhällsekonomin och för tilliten i samhället.

Oavsett teori finns det dock några principer för i stort sett all korruptionsbekämpning, inklusive det förebyggande arbetet:

• En fortlöpande riskanalys bör vara utgångspunkt för bekämpningen.
• Det krävs ett långsiktigt arbete för att bryta med den korrupta kultur som råder såväl inom en bransch som inom ett företag.
• Ett företags risker är mer eller mindre specifika vad gäller kontexten, rättsliga, landspecifika och branschspecifika risker med flera.
• Både givande och tagande av mutor bör ingå i ett företags bekämpning av korruption.
• Företagsledningen har ansvar för bekämpningen men inte sällan krävs att externa rådgivare kopplas in, särskilt om ledningen bejakar mutbrott eller annat maktmissbruk.

Kulturen inom ett företag, eller en hel bransch, är i många fall det största hindret för bekämpningen av korruption och annat maktmissbruk.

Det finns en rad faktorer som är tecken på en korrupt kultur och därför manar till vaksamhet: en enhets ovilja att dela information med andra i företaget; konsensuskultur; motvilja inom en enhet mot att tala om risker; obenägenhet att ifrågasätta vissa personer; långtgående självständighet och slutenhet för vissa enheter; förekomsten av subkulturer; negligering av formella beslut med mera.

Nätverk, informella regler och långvariga relationer mellan affärsparter kan visserligen bidra till ett effektivt och förtroendefullt samarbete. Men de kan även luckra upp gränsen mellan aktörernas personliga relationer å ena sidan och de yrkesmässiga å den andra och därför bli en grund för ett korrupt beteende. 

Ett informellt nätverk inom ett företag kan leda till ”group think”, som innebär att nätverket saknar beredskap att sätta i fråga sina tankemönster och att utmana den eller de auktoriteter som är bestämmande. En sådan bunkermentalitet kan uppstå även i en ledningsgrupp. Det kan förebyggas om gruppen ges en diversifierad sammansättning (ålder, kön, bakgrund, utbildning med mera).

En korrupt kultur är vanligen resultatet av socialiserings- och rationaliseringsprocesser, så kallad naturalisering. Det kan leda till att de anställda förnekar att de har ett ansvar, att de rättfärdigar sina handlingar, såsom att dessa görs för företagets bästa, och de kanske till och med anser att deras agerande är samhällsnyttigt; även det konstigaste arbetssätt kan verka naturligt. Socialiseringen av nyanställda sker steg för steg så att de kommer att uppfatta en osund kultur som normal. Introduktionen av nyanställda bör därför tydliggöra de krav på integritet som ställs på dem.

Skyddet för visselblåsare har fått en kraftfull förstärkning av visselblåsarlagen (2021:890). Dess syfte är bland annat att skapa lättillgängliga rapporteringssystem som fångar upp misstänkta överträdelser och skapar en motiverande attityd till rapportering. Det kan bidra till ett klimat som främjar kritik och uppmärksamhet på missförhållanden. Visselblåsning kan vara ett sätt att kringgå korrupta mellanchefer och att väcka en ledning som inte vill se problemen. Dessa system fyller både en förebyggande och en övervakande funktion.

Mellanhändernas roll uppmärksammas allt mer som en följd av att korruptionsbekämpningen riktas mot givarsidan, särskilt som större företag regelmässigt anlitar mellanhänder för ljusskygga transaktioner. Både brittisk och amerikansk rätt har en sådan inriktning. Brottsbalkens bestämmelse om vårdslös finansiering av mutbrott, som influerats av UK Bribery Act, är ett svenskt exempel.

Agenter, distributörer, mäklare, dotterbolag, lokala konsultfirmor, företag i finansiella centra och skatteparadis med flera kan vara mellanhänder liksom den som utövar handel med inflytande. De medel som ställs till mellanhändernas förfogande betecknas inte sällan som sponsorstöd, donationer, konsultersättningar, tekniska avgifter osv. Betalningarna kan också döljas genom att diffusa tjänster ersätts med uppskruvade belopp eller att fakturor manipuleras på annat vis.

Revision brukar vara ett inslag i de flesta program för att bekämpa missförhållanden, inklusive korruption. Revision är emellertid i vissa fall mindre ändamålsenlig som ett verktyg för att spåra korruption, eftersom den görs i efterhand och fakturor sällan röjer om mutor betalats.

Ny teknik, såsom artificiell intelligens (AI), kan försvåra korruption och annat maktmissbruk genom att den ersätter personliga kontakter och på så vis fungerar förebyggande. Ett företag kan även använda tekniken, för att spåra exempelvis korrupta handlingar, och den fyller på så vis en kontrollerande funktion. Men ny teknik kan även användas för att dölja ett korrupt agerande. AI kan missbrukas av makthavare som kan skapa, manipulera och tillämpa AI för att gynna sig själva vilket skapar risker för korruption.

Ansvarsutkrävande bör spela en roll inom det förebyggande arbetet, eftersom medvetenheten om negativa påföljder kan vara en avhållande faktor. Det kan noteras att Skatteverket har en plikt att göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att givande av muta förekommit (18 kap. 8 § skatteför­farandeförordningen). Likaså ska den som är skäligen misstänkt för att i en statlig anställning ha gjort sig skyldig till tagande av muta anmälas till åtal (22 § lagen om offentlig anställning) med följd att åklagaren kan komma även givaren på spåren. En privat arbetsgivare har däremot ingen sådan anmälningsplikt.

Den i praktiken viktigaste formen av ansvarsutkrävande är avskedande och uppsägning av anställda och uppdragstagare, en sanktion som kan vara ingripande såväl ekonomiskt som i form av det sociala stigma som är den här påföljdens följeslagare. Vanligen träffar de och företaget en uppgörelse i vilken utomstående saknar insyn.

Medierna spelar en stor roll för ansvarsutkrävandet. Snart sagt alla medier sätter en ära i att angripa maktmissbruk och helst fälla en tolvtaggare. Företag bör därför ha en beredskap att bemöta anklagelser om korruption och annat maktmissbruk.

Företagets ledning har ansvaret för att korruption förebyggs och ledningen ska också vara ett föredöme för hela företaget. Fisken ruttnar som bekant från huvudet.

Varje större företag bör ha ett policydokument som lägger fast dess regler i fråga om korruption, jäv och annat maktmissbruk. Policyn bör avse både anställdas och uppdragstagares maktmissbruk. Det bör också klargöras vilka påföljder som utlöses av regelöverträdelser.

Företag bör ha system för att göra en fortlöpande analys av risker och sårbarheter: vilka områden inom företaget, vilka dotterbolag, vilka slags transaktioner är riskutsatta? Det kan gälla enskilda anställda, konsulter, leverantörer, mellanhänder med flera. Riskanalysen är en av de faktorer som ska ligga till grund för de förebyggande åtgärderna.

Både leverantörer, mellanhänder och andra samarbetsparter bör med jämna mellanrum utvärderas för att företaget ska kunna bedöma om affärsrelationen ska förlängas, särskilt om denna varat lång tid. En sådan utvärdering kan uppmärksamma avvikande mönster i verksamheten vilka tyder på bristande integritet, exempelvis att ett dotterbolag plötsligt säljer stora mängder av en viss produkt till en viss kund.

Företag bör omsorgsfullt granska sina affärsrelationer i korrupta länder eller branscher, såsom vapenindustrin, där det krävs att en lokal agent eller annan mellanhand engageras. Extraktiva näringar och infrastruktur är också känsliga sektorer som omsätter väldiga belopp. Det ställer strikta krav på ett förebyggande arbete.

Mycket av policyarbetet kan företagen utföra själva. De kan också  ta till vara andra företags erfarenheter. TI-Sverige har ett näringslivsforum, Business Integrity Forum (tidigare Corporate Supporters Forum), som riktar sig till internationellt verksamma företag för erfarenhetsutbyte.

Många organisationer har handledningar och annat standardmaterial som företaget kan använda rörande det förebyggande arbetet, exempelvis Brå, Greco, IMM, Riksrevisionen, SKR, Statskontoret, Transparency International och Transparency International–Sverige. Revisonsbyråerna har lathundar och ISO 37001 ger anvisningar om ledningssystem mot mutor. Nationella anti-korruptionsgruppen inom Polisen bistår gärna även den privata sektorn med råd om det förebyggande arbetet.

Det finns handledningar för upphandlingsområdet. Svensk standard för offentlig upphandling, SS-EN 17687:2022, innehåller bland annat en integritets- och ansvarighetspolicy, en riskhanteringsstrategi och metod för mätning av prestanda och kvalitet. Upphandlingsmyndigheten har en vägledning som riktar sig till upphandlande myndigheter vilken kan vara till nytta även för de leverantörer som lämnar anbud.

Många handledningar utgörs främst av listor av punkter som kan vara med i en policy för förebyggande. Hit hör sådant som ledningens ansvar, öppen kultur, tydlig policy, fortlöpande utbildning, mångfaldig sammansättning av styrande organ, en funktion för kontroll av regelefterlevnaden (”compliance”), utnyttjande av ny teknik, intern revison, ”tvåmannabeslut” och arbetsrotation, behörighetsspärrar i IT-system och IT-kontroller, visselblåsarsystem, sanktioner för regelöverträdelser, evidensbaserat handlande osv. Vissa företag har en klargörande antikorruptionspolicy som kan vara en förebild, såsom PEAB (som har ett etiskt råd), Swedbank och Vasakronan – för att nämna ett par företag från några olika branscher. Göteborgs stads och Uppsala kommuns antikorruptionsarbete kan också nämnas som goda exempel.

Inriktningen på förebyggande innebär att företagen bör bedriva arbetet fortlöpande och inte kallar in en advokatbyrå eller annan rådgivare först sedan regelöverträdelser ägt rum eller befaras ha ägt rum. Ett företag kan därför ha goda skäl att engagera en byrå för ett förebyggande arbete.

Men byrån kan inte stanna vid att pricka av de standardåtgärder som brukar rekommenderas utan bör ställa de känsliga frågorna och lyfta fram många av de ämnen som kommenterats i det föregående.

• Var ligger problemen i klientens företag?
• Är det företagsledningen som är problemet, det vill säga byråns uppdragsgivare?
• Accepterar ledningen en osund kultur eller till och med uppmuntrar en sådan? Hur agerar man i så fall?
• Bör uppdraget lyftas så att styrelsen blir uppdragsgivare?
• Är det hela branschen som lider av svag integritet och vore ett större grepp därför ändamålsenligt?
• Försvåras riskanalysen av att företagets anställda inte vill kännas vid integritetsproblemen, kanske därför att deras egen position i företaget skulle äventyras?
• Finns det långvariga relationer till affärsparter, informella nätverk och mellanhänder som står i vägen för en genomlysning?
• Finns seriös introduktion av nyanställda som hindrar att de socialiseras in i en osund kultur?
• Sköter revisorerna sitt uppdrag genom att slå larm om integritetsbrister?
• Agerar företagsledningen om ett korrupt agerande kommer till dess kännedom?

Det kan förekomma att det förebyggande arbetet bör bygga på ett empiriskt material, exempelvis anställdas eller kunders uppfattningar om företagets integritet. Det kan kräva att en specialiserad firma kontrakteras att göra en sådan undersökning.

Viss rådgivning kan emellertid vara relativt standardiserad, såsom utformningen av policydokument och utbildning av personal, inklusive så kallade dilemmaövningar som blivit en populär genre. Advokatbyrån kan naturligtvis också biträda företaget i de fall där regelöverträdelser ägt rum eller kan misstänkas ha ägt rum. Det kan bland annat gälla utformningen av en uppgörelse med den enskilde. Det är däremot en öppen fråga i vad mån som byrån är skickad att medverka i genomförandefasen. Ett stort antal medarbetare måste engageras i det förebyggande arbetet och uppgiften att säkerställa att det sker fullgörs kanske bäst av företagets compliancefunktion.

Som framgått kan det vara ett engagerande och professionellt krävande uppdrag för en advokatbyrå att medverka i ett företags  ansträngningar att förbygga korruption och annat maktmissbruk. Det som här sagts är tillämpligt även på uppdrag för kommuner, inklusive deras bolag och utförare av kommunala samhällstjänster.

Åtgärder som kan förebygga korruption kan för övrigt vara relevanta också för bekämpning av brott mot mänskliga rättigheter, penningtvätt och bedrägerier. Ett företag bör alltså beakta i vad mån som även andra slags överträdelser bör inbegripas i dess förebyggande arbete.

Det finns anledning att tro att efterfrågan på tjänster av detta slag kommer att öka som en följd av att det ställs skärpta krav på näringslivets integritet. Det fordras dock att byråerna skaffar sig en kompetens inom området så att de kan mäta sig med andra kategorier av rådgivare.

Claes Sandgren
Seniorprofessor vid Stockholm Centre for Commercial Law, Stockholms universitet

Claes Sandgren är aktuell med boken ”Korruption, intressekonflikter, maktmissbruk och maktfullkomlighet”.