Usla odds för den enskilde – ändring på gång?

”AA ansökte hos Skatteverket om att få byta efternamn. Ansökningen avslogs varpå AA överklagade till Förvaltningsrätten i Stockholm som avslog överklagandet. Kammarrätten i Stockholm biföll hennes överklagande dit, varefter Skatteverket överklagade till Högsta förvaltningsdomstolen.”

Citatet är hämtat från inledningen i ett anonymiserat färskt avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). En till synes trivial fråga, ett namnbyte, gick nämligen till högsta instans, där den avgjordes i plenum.

Men det var inte själva namnfrågan som behandlades av samtliga 15 justitieråd. HFD avslog nämligen i en mindre sits Skatteverkets överklagande genom en deldom, och Kammarrättens dom vann därmed laga kraft. Kostnaden för det ombud som den berörda kvinnan hade anlitat för att nå framgång med sitt yrkande (60 250 kronor) ansågs dock vara så viktig, att den hänsköts till avgörande av samtliga justitieråd.

I HFD drevs frågan om rättegångskostnadernas hantering med hjälp av Centrum för rättvisas jurister. De hävdade att ombudskostnaderna varit befogade för att kvinnan skulle kunna tillvarata sin rätt. Enligt Centrum för rättvisas jurister skulle det därmed strida mot kvinnans rätt till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen, EU-stadgan och regeringsformen att neka henne ersättning för dessa kostnader.

Men åter till HFD:s beslut senare i artikeln. Varför var just kostnadsfrågan så central att femton av landets skarpaste juridiska hjärnor satte sig för att avgöra den tillsammans?

Under 2021 avgjordes drygt 184 000 mål i Sveriges tolv förvaltningsrätter. Något mindre än hälften av dem var migrationsmål och tvångsvårdsmål, måltyper där den enskilde som ställs mot myndigheterna har rätt till ett offentligt biträde, som bekostas av allmänna medel.

Även i de närmare 18 000 socialförsäkringsmålen eller de nästan 28 000 målen enligt socialtjänstlagen, och alla andra måltyper, stod det förstås de inblandade fritt att anlita advokat. Men väljer den enskilde att göra detta måste han eller hon så gott som alltid stå för kostnaderna själv. Och det är dessa regler – eller snarare bristen på regler om kostnadsersättning – som nu kommit att ifrågasättas allt mer.

Sebastian Wejedal, lektor i processrätt vid Göteborgs universitet, hör till kritikerna.

– Det finns enligt min mening absolut situationer där obalansen mellan parterna blir så påtaglig att man inte kan prata om en rättvis rättegång om den enskilde tvingas föra sin egen talan, säger han.

I de allra flesta prövningar ser Sebastian Wejedal inte några problem. Av alla de mellan 160 000 och 200 000 mål som varje år prövas i förvaltningsrätterna är det säkerligen en mycket liten andel där det verkligen krävs ett ombud. Men i vissa fall är behovet desto större. Här pekar Sebastian Wejedal på LSS-mål, alltså mål om stöd till vissa funktionshindrade i vardagslivet, som personlig assistans.

– Hela processen handlar om partens förmåga att tillgodose sina egna, grundläggande behov. Samtidigt förutsätts man kunna föra en rättegång själv, konstaterar Sebastian Wejedal.

Ett annat exempel är vissa socialförsäkringsmål, kanske särskilt återkravsmål, där Försäkringskassan kräver den enskilde på hundratusentals kronor.

– Här menar jag att både målets komplexitet och tvisteföremålets värde kan göra det befogat för den enskilde att anlita ett ombud för att säkerställa balansen i rättegången – tvingas den enskilde föra sin egen talan mot kassans processavdelning kan det uppstå en sådan obalans att det inte går att prata om en rättvis rättegång. Ju mer utsatt situation den enskilde befinner sig i och ju mer kvalificerad motparten är, desto mer obalanserat blir hela förhållandet, särskilt om lagstiftningen är komplicerad.

Upprätthåller en illusion

Reglerna för fördelningen av rättegångskostnader skiljer sig alltså betydligt åt mellan tvister i allmän domstol och förvaltningsmål, där ju en enskild part tvistar med det offentliga. I det första fallet får den förlorande parten som huvudregel bära den vinnande partens rättegångskostnader. I förvaltningsrätten får vardera parten stå för sina egna kostnader.

Skillnaden mellan de båda systemen brukar motiveras med den så kallade officialprincipen: att förvaltningsdomstolarna, till skillnad från de allmänna domstolarna, har en egen utredningsskyldighet. Den enskilde som tvistar med staten ska därmed inte behöva hjälp av ombud. Men Sebastian Wejedal menar att denna skillnad numera är historia. I själva verket är formuleringarna i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen om målets utredning tämligen snarlika.

Utöver det har en praxis utmejslats i förvaltningsdomstolarna där utredningsskyldigheten går olika långt i olika typer av mål. I tvångsvårdsmål har domstolen exempelvis en betydligt mer långtgående utredningsplikt än i upphandlingsmål, där HFD uttalat att principen bör tillämpas med försiktighet.

Sebastian Wejedal ser en utveckling där förvaltningsprocessen medvetet har gjorts allt mer lik processen i allmänna domstolar, framförallt genom införandet av tvåpartsprocess. Och domstolarna har anpassat sig till förändringarna, konstaterar han. Empiriska studier visar nämligen att förvaltningsdomstolarna inte är mer aktiva än de allmänna domstolarna i sin materiella processledning, vilket inte heller är tanken.

Däremot lever idén om förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet starkt så snart behovet av ombud kommer på tapeten.

– Lagstiftaren pratar med två tungor, säger Sebastian Wejedal, och fortsätter:

– Utredningsansvaret är någon sorts ess i rockärmen som lagstiftaren viftar med i förarbeten, när det annars kan börja kosta pengar. Då plötsligt beskrivs förvaltningsdomstolarna som jätteaktiva, trots att man i andra förarbeten tydligt eftersträvar lägre aktivitet hos domstolen och högre aktivitet hos parterna.

Ger en fördel

Men varför är det då så viktigt att ha ett ombud vid sin sida? Formkraven i förvaltningsdomstolarna är trots allt ganska låga, och processen i sig innebär inga kostnader för den enskilde.

Ett svar är att det faktiskt verkar påverka utgången i processen.

Rebecka Lorentzon undersökte i sitt examensarbete på juristprogrammet vid Göteborgs universitet om förekomsten av ett ombud påverkat utfallet i förvaltningsprocessen. I uppsatsen visar hon utifrån 3 600 rättsfall att det finns en sådan ombudsfördel. Totalt förekom ombud i 45 procent av målen. Bland de mål som vann helt eller delvis bifall var andelen med ombud istället 76 procent.

Tillsammans med sin handledare Sebastian Wejedal och nationalekonomen Louise Holm har Rebecka Lorentzon sedan utvecklat studien med ytterligare statistisk analys. Och resultatet, som publicerades som en artikel i Förvaltningsrättlig tidskrift, är tydligt: parter med ombud har större framgång i sina processer mot stat och kommun, än de som saknar ombud.

– Våra resultat ligger helt i linje med den internationella empiri som finns. Det är det jag tycker är så intressant, att vi till och med kunde visa en större ombudsfördel än i vissa amerikanska och brittiska metastudier, säger Sebastian Wejedal.

Till denna objektiva ombudsfördel ska också lägga vad som i forskningen kallas för en subjektiv ombudsfördel. Många studier visar nämligen att enskilda som haft ett ombud upplever rättsprocessen som mer rättvis än de som saknar ombud – alldeles oavsett utgången i processen.

En skeptiker kan invända att Lorentzons, Wejedals och Holms studie bara visar korrelation, inte kausalitet. Det finns alltså ett statistiskt samband mellan förekomsten av ett ombud och bättre utsikter i processen, men det är inte säkert att det är ombudet i sig som leder till större framgång. Det kan ju till exempel tänkas att en advokat avråder den potentiella klienten från att driva fall där utsikterna att lyckas är små, men uppmuntrar den som har ett starkt fall.

Jo då, så kan det förstås vara, konstaterar Sebastian Wejedal. Samtidigt, menar han, är detta knappast ett argument mot en ökad användning av ombud i förvaltningsprocessen. Att ombud agerar filter och sållar bort utsiktslösa ärenden kan ju i sig vara något positivt, som ökar kvaliteten i rättsprocessen, påpekar han.

– Mitt intryck är att förvaltningsprocessen i Sverige har satsat så otroligt mycket på kvantitet och tillgängliggörande men inte lika mycket på kvalitet, alltså att lägga resurser på varje enskilt mål. Båda intressena är viktiga, men kanske har vi hamnat lite snett i avvägningen nu, säger Sebastian Wejedal.

Den absolut övervägande delen av alla domar och beslut i förvaltningsdomstolarna går också myndigheternas väg, även för dem som har ombud vid sin sida. Totalt slutar mellan 90 och 99 procent med fullständigt bifall för den allmänna parten, enligt statistik från Domstolsverket som Sebastian Wejedal tagit del av.

Blev antiklimax

I en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift argumenterar Sebastian Wejedal för att rätten till kostnadsersättning i förvaltningsmål, i brist på stöd i förvaltningsprocesslagen, borde kunna baseras enbart på regeringsformens rättigheter.

Han pekar på att Högsta domstolen (HD) i flera mål har tilldömt ersättning för rättegångskostnader med just regeringsformen som stöd. HD har också listat alternativa kriterier för när ersättning ska utgå: när det är ett högt värde på tvisteföremålet, när målet är komplext i sak eller juridiskt eller när målet är omfattande.

Enligt Sebastian Wejedal tyder HD:s praxis på att kostnadsersättning visserligen inte alltid måste medges, men att ”en ordning där enskilda aldrig kan få ersättning  – oavsett hur befogade kostnaderna än framstår – måste anses oförenligt med både RF [1] och EKMR [2]”.

Frågan om ersättning för ombudskostnader har då och då prövats i förvaltningsdomstolarna. Och här återkommer det mål som artikeln inleddes med.

Under vintern i år tog HFD upp frågan till behandling i plenum, alltså med samtliga femton justitieråd närvarande. I målet argumenterade Centrum för rättvisa, som drivit frågan, utifrån bland annat just Europakonventionen och regeringsformen.

Men utan framgång. Beslutet, som kom den 4 mars, beskriver Sebastian Wejedal som ”ett totalt antiklimax”.  Någon ändring blev det nämligen inte. Istället fastslog HFD att frågan om ersättning i förvaltningsmål framgent kan avvisas utan materiell prövning, eftersom det inte finns någon laglig grund för förvaltningsdomstolarna att besluta om sådan ersättning. För att ändra på det krävs politiska beslut, anger domstolen. Sebastian Wejedal håller inte med, utan menar att lagstödet finns i regeringsformen.

Trots sin besvikelse kan Wejedal se en ljusglimt i beslutet: domstolens konstaterande att det inte ”kan uteslutas” att det finns mål där enskilda har skäl att anlita ett ombud, och att de då kan ha rätt till ersättning för dessa kostnader.

– Bara det konstaterandet tycker jag ändå är värt något, för det punkterar myten att man aldrig nånsin behöver ett ombud i förvaltningsdomstol. Så nu kan alla i alla fall vara överens om det, säger han.

Samtidigt är den väg som HFD anvisar för att få ersättning både krånglig och ekonomiskt irrationell, anser Sebastian Wejedal. HFD hänvisar nämligen till möjligheten att begära skadestånd, i en separat process i allmän domstol.

Hans analys delas av sex justitieråd i HFD. I en skiljaktig mening förklarar de att det, enligt deras mening, inte finns några lagliga hinder för förvaltningsdom­stolarna att pröva ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader. De lyfter också fram att HFD regelmässigt prövat sådana yrkanden, även om de oftast avslagits.

Om möjligheten att få ersättning skadeståndsvägen skriver de sex: ”Sammantaget leder majoritetens modell för hur ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader i ett förvaltningsmål ska hanteras till att en enskild tvingas föra dubbla processer – först en i sakfrågan och därefter en i ersättningsfrågan – innan det står klart om kravet på en rättvis rättegång i förvaltningsmålet är uppfyllt. Till detta kommer att den enskilde i en skadeståndsprocess riskerar att behöva stå för motpartens rättegångskostnader. Det är ett både omständligt och resurskrävande samt långt ifrån heltäckande system som majoriteten anvisar och det riskerar att allvarligt försvåra för den enskilde att ta till vara sin rätt i ersättningsfrågan. Systemet snarare motverkar än främjar rätten till en rättvis rättegång.”

Vill se förändrad lag

Centrum för rättvisa, som drivit ersättningsfrågan tillsammans med den berörda kvinnan, uttryckte sin besvikelse över utgången i HFD. I ett pressmeddelande säger chefen Fredrik Bergman: ”Att gå skadeståndsvägen för att få kompensation för rättegångskostnader är inte något realistiskt alternativ för den enskilde. Högsta förvaltningsdomstolens beslut befäster den ojämlikhet som finns i förvaltningsprocessen och som gör att det krävs en tjock plånbok för att kunna försvara sina rättigheter på ett effektivt sätt.” Bergman säger sig också vara ”övertygad om att sista ordet inte är sagt i den här frågan”.

Centrum för rättvisa är långt ifrån ensamma om att vilja reformera reglerna för förvaltningsprocessen. Advokatsamfundet driver sedan några år hårt på för förändringar, framför allt i skatteprocessen (se artikeln ”Processledning och tydligare domar nödvändigt”).

Även justitierådet i HFD Thomas Bull, som i beslutet stod bakom den skiljaktiga meningen, anser att det finns goda skäl att se över kostnaderna i förvaltningsprocessen. I ett mejlsvar till Advokaten skriver han: ”det är inte säkert att det bästa sättet att lösa frågan om enskildas möjligheter att få en rättvis rättegång inför förvaltningsdomstol är att införa ett generellt system liknande rättegångsbalkens regler om fördelning av rättegångskostnader, men det behöver utredas närmare.”

Thomas Bull efterlyser ”ett helhetsgrepp där frågan om rättshjälp också tas med”. Och Sebastian Wejedal har liknande tankar.

– Jag tycker att man borde tillsätta en offentlig utredning som tar ett samlat grepp om förvaltningsprocessen. Lagen infördes för 50 år sedan och har sedan dess utvecklats punktvis och framförallt genom praxis för att hålla jämn fot med samhällsutvecklingen. Men förvaltningsdomstolarna prövar ett mycket vitt spann av måltyper, och det kan ifrågasättas om lagen i dag verkligen är ändamålsenlig för hela detta spektrum.

Från politiskt håll utlovas dock ännu inga förändringar. Enligt justitieminister Morgan Johanssons pressekreterare Angelica Vallgren analyseras avgörandet från HFD för närvarande, och Advokatsamfundets hemställan om skatteprocessen bereds i Regeringskansliet.

Förutom regler om kostnadsersättning för enskilda som får rätt mot myndigheterna delar Sebastian Wejedal bilden att den allmänna rättshjälpen behöver utvärderas. Ett alternativ skulle här vara att utvidga rätten till offentligt biträde. Behovet är störst i de måltyper som till sin natur liknar brottmål, som skattetillägg, men också i mål med väldigt stor betydelse för den enskilde, som LSS, konstaterar han.

Att det behövs en genomgripande förändring är hur som helst tydligt, fastslår Sebastian Wejedal.

– Förvaltningsprocesslagen är skriven för ett helt annat samhällsklimat, när den offentliga förvaltningen inte var lika komplicerad som i dag, och där vi hade en helt annan syn på förhållandet mellan det offentliga och den enskilde. Enligt min mening lever den inte fullt ut upp till den europeiska rättsutvecklingen, åtminstone inte när vi pratar kostnader.

Noter

1. Regeringsformen

2. Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna

Förvaltningsprocesslagen och rättegångsbalken

FPL 8 §

Rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

Genom frågor och påpekanden ska rätten verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar.

Rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Överflödig utredning får avvisas.

RB 43 kap. 4 § 2 st.

Rätten skall också se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet. Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs.