Utredningsväsendet – några randanmärkningar

Det råder ett uppsving för utredningsväsendet. Den borgerliga koalitionsregeringen har att effektuera den katalog som omfattas av det så kallade Tidöavtalet, det vill säga uppgörelsen med SD om sakpolitik på vissa områden. Allt som skall omvandlas till lag kräver beredning, en beredning som måste uppfylla regeringsformens krav. Enligt 7 kap. 2 § ska regeringen inhämta nödvändiga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Dessutom ska upplysningar och yttranden inhämtas från kommuner och samman­slutningar/enskilda i den utsträckning som behövs. Detta gäller alltså också inför beslut om proposition till riksdagen (föregånget av en lagrådsremiss enligt  8 kap. 20–22 §§ RF). Lagstiftningsprocessen är väl känd för läsaren av denna tidskrift. Låt mig dock lyfta vissa aspekter på just utredningsväsendet. Som ung fiskal/assessor var jag som sekreterare i många år en liten kugge i detta beredningsmaskineri. Sjukpenning, föräldrabalken och datalagen var ämnena under min tid som utredningssekreterare 1978–1991 (med avbrott för tjänstgöring som rättssakkunnig vid internationella enheten på Justitiedepartementet 1984–1986, efter adjunktion och assessorsutnämning 1983–1984). En utredning omfattar såväl så kallade ensamutredare som en kommitté med som regel parlamentariska ledamöter.

För inte så länge sedan (men i högre grad före 1976) sågs en kommitté som ett medel att knåda fram kompromisser som sedan skulle kunna bära ända fram till en i riksdagen antagen lag. Det politiska läget efter 1976 gav inte samma förutsättningar för en sådan ordning. Vid S:s återkomst 1982 ökade också bruket av enmansutredningar samtidigt som utredningstiden kortades från normala två år till 18 månader; det var mycket som fort skulle vridas om. Efter 1994, då regeringen Bildt blev ett offer för demokratin och röstades bort (och jag därmed entledigades som statssekreterare i Justitiedepartementet), togs jag i anspråk som utredare (också medan jag hade internationella uppdrag bland annat på Balkan) vid översyner av ärvdabalken, svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, internationellt polissamarbete inom Norden och EU, säkerhet i domstol, gränskontroll och utlämningslagen. Alla uppdrag var enmansutredningar.

En utrednings kvalitet, oavsett om det är en enmansutredning eller kommitté, speglar förstås de inblandades kompetens. Centrala är utredarens/ordförandens egenskaper, men väl så viktigt är sekreterarens förmåga att skriva och ta fram underlag. Härtill kommer den krets av experter och sakkunniga som biträder utredningen. Skillnaden mellan en expert och sakkunnig är inte så stor. De skall spegla den kunskap som behövs för att belysa och analysera de frågeställningar med vilka utredningen har att befatta sig. En formell skillnad finns, vilken dock i praktiken sällan spelar någon roll: en sakkunnig (oftast hämtad från det eller de departement som styr utredningen) anses ha rätt att skriva ett eget yttrande utan att inhämta utredarens/ordförandens tillstånd, något som inte medges en expert. I en kommitté har ledamöter förstås frihet att skriva reservation eller särskilt yttrande. Reservationer och yttranden kastar värdefullt ljus över olika frågor och blottlägger de spänningar som kan föreligga och är av särskilt värde för remissinstanserna. Experterna representerar oftast olika organisationer och intressesfärer i samhället. Advokatsamfundet är inte sällan representant som expert i utredning/kommitté av betydelse för rättsväsendet. (Och experten får som regel axla referentskapet när organisationen sedermera skall avge sitt remissyttrande över betänkandet.)

I det följande skall jag dels lyfta en strukturell brist med vårt utredningsväsende, dels undanröja ett missförstånd som vidlåder verksamheten.

Traditionen att anlita domstolsjurister som ordförande/utredare och sekreterare i kommittéer och utredningar har djupa rötter och förlorar sig i Axel Oxenstiernas kollegieväsende och en tid som såg tillkomsten av våra hovrätter med Moder Svea som den äldsta år 1614. Allt skedde i Kungl. Maj:ts namn. Domare var i första hand kungl. ämbetsmän och assessorer fanns det gott om. Vår grundlag från 1809 som följde på statskuppen mot Gustav III vilade förvisso på den maktdelningsprincip som kommit till uttryck under upplysningstiden, inte minst genom Montesquieu, samma tankar som vägledde grundlagsfäderna i USA efter den revolution som där föregick franska revolutionen. I praktiken kom dock den tredje statsmakten, den dömande, aldrig till särskilt tydligt uttryck hos oss och var den svagaste vid sidan av den lagstiftande och verkställande. Det är för övrigt symptomatiskt att medierna hos oss benämns som den tredje statsmakten, medan de i länder med en starkare maktdelningstradition benämns den fjärde. När 1974 års regeringsform (den ännu gällande) ersatte 1809 års RF var den, näst den amerikanska, den äldsta ännu gällande konstitutionen som vilade just på maktdelningsprincipen. Återkommande ändringar i 1974 års RF har syftat till att återinföra maktdelningsinslag, senast 2010 när det så kallade uppenbarhetsrekvisitet vid lagprövning togs bort. Numera kan våra domstolar utöva obegränsad judiciell kontroll och skiljer sig i det hänseende formellt inte från de amerikanska. Att anlita domare som regeringens uppdragstagare i lagstiftningsberedning är förstås en tanke som går på tvärs mot konstitutionell maktdelning; domare skall vara oberoende och inte tjäna den verkställande makten. Med viss kraft fick jag som utredare av utlämningslagen värja mig mot departementets försök att utrusta mig med ett justitieråd från HD som expert i utredningen; det lyckades, men min maktdelningsfilosofiska utläggning möttes mest med skepsis. (HD:s synpunkter inhämtade vi under hand på annat sätt under utredningens gång). Ovanan att använda ordinarie domare, till och med HD:s ordförande, som utredare eller kommittéordförande kommer nog dessvärre att fortsätta under parollen ”så har vi alltid gjort”. [1]

Vid sidan av den strukturella brist som föreligger genom domarnas flitiga sysslande inom utredningsväsendet finns det utanför kretsen av närmast sörjande ett missförstånd vad avser verksamhetens karaktär: att en utredning bedrivs som ett fritt sökande efter ett optimalt resultat, närmast att likna vid en forskningsuppgift. Inget kunde vara mer fjärran från sanningen. En utredning är ett regeringens beredningsorgan och under sin levnad tekniskt en del av Regeringskansliet. Ramen för uppdraget sätts av de direktiv som regeringen i särskilt beslut fattar. Detta har en sådan formell kraft, att om utredningen behöver utsträckt tid utöver vad som framgår av direktiven, måste ett nytt regeringsbeslut därom fattas. Direktiven bereds som ett vanligt regeringsärende på berört departement. Inte sällan ingår sedan beredande tjänsteman i utredningen som sakkunnig. Ofta får en vidtalad utredare/ordförande anlägga synpunkter på direktiven innan de tas. I vilken grad de beaktas kan variera. Direktiven kan vara hur öppna eller snäva som helst. Departementet bestämmer. Det är ju departementet som behöver ett framtida betänkande som fortsatt underlag för nästa steg i lagstiftningsprocessen. Denna styrning är nödvändig för att få önskat resultat. Inte sällan förekommer i mediernas rapportering den felaktiga föreställningen, att en utredning är ett självständigt organ som på egen hand prövar frågorna. Direktiven anger ramen och det är mot dessa utredningen har att visa sin lojalitet. Varken mer eller mindre. Det förekommer att direktiven, som var fallet i den utredningen jag nyligen redovisade om nationellt tiggeriförbud, [2] föregriper ett visst resultat genom att föreskriva att ett lagutkast skall presenteras, även om utredningen skulle finna att behov av lagändring överhuvud taget inte föreligger. Så garderar sig departement för att få ett så brett beredningsunderlag som möjligt. I bästa fall talar sedan argumentens tyngd, vägledda av remissinstansernas yttranden (alldeles vid sidan av den inrikespolitiska brottningsmatch som kan förekomma i en koalitionsregering).

Alternativet till fristående utredningar är att all beredning sker inom departementet, vilket är det vanliga i andra länder. Det går det också. Men statsmakterna missar då möjligheten att parkera/begrava en besvärlig fråga genom att hänvisa till pågående utredning, liksom att slå politiskt mynt av de olika delarna av lagstiftningsprocessen. Uppmärksamhet kan ges åt en fråga vid följande tillfällen (i förlitan på att mediernas och allmänhetens minne är kort): när en utredning tillsätts, när betänkandet presenteras, när lagrådsremiss beslutas och slutligen när proposition lämnas till riksdagen. Fyra tillfällen för ansvarigt statsråd att mjölka samma sak. Tiden från ax till limpa, det vill säga från regeringsdirektiv till antagen lag efter utskottsbehandling i riksdagen, är vanligen tre år, med en utredningstid på 18 månader till två år.  En mandatperiod är kort och beredningstiden lång. Det gäller för en regering att ligga i. Och när det gäller straffrättsreformer gör retroaktivitetsförbudet att det sällan går att visa handfasta tillämpningsresultat förrän regeringsperioden är över …

Krister Thelin 
Före detta hovrättslagman

Krister Thelin är före detta hovrättslagman, domare i FN:s krigsförbrytartribunal 
för f.d. Jugoslavien (2003–2008) och statssekreterare i Justitiedepartementet 
(1991–1994).

1 Se mitt bidrag till festskriften Svea hovrätt 400 år, s. 545, ”En eloge till Tant Svea: Alla svenska domares moder”

2 SOU 2025:83