Coronakrisen, världshälsoorganisationen och frågan om folkrättsligt ansvar

Som folkrättsjurist har jag naturligtvis inte kunnat låta bli att reflektera över coronakrisens internationellt rättsliga aspekter. I dessa tider när politisk populism och nationalism leder till minskad respekt för folkrättsliga normer och rättsstatliga principer, vill jag ändå börja denna krönika med ett positivt anslag.

Den folkrättsliga utveckling som skedde under senare hälften av 1800-talet, med internationella konferenser som skapade olika internationella fackorgan, lade bland annat grunden till den omistliga världshälsoorganisation som är på plats i dag. Redan 1851 hölls i Paris den första internationella sanitärkonferensen. Flera sådana konferenser följde under den period som ledde till vad min lärare i folkrätt, professorn Hilding Eek, kallade det institutionaliserade statssamfundet. Den internationella telegrafunionen (ITU) grundades i Paris 1865, den universella postunionen (UPU) i Bern 1874 och den världsmeteorologiska organisationen (WMO) i Lausanne 1878. Namnen skiftade över tid men verksamheten kom för att stanna. Hälsovårdskonferenserna, som ägde rum mot bakgrund av koleraepidemier, bättre kommunikationer och ökande resandeströmmar, ledde 1908 till en internationell hälsovårdsbyrå i Paris. När sedan Nationernas Förbund (NF) startade sin verksamhet i Genève 1920 var det naturligt att den nya världsorganisationen hade sin egen hälsoorganisation. Och tre år senare var den ett faktum.

Efter FN:s tillkomst skapades flera fackorgan som byggde på arvet efter det förflutna, bland dem World Health Organization (WHO), som sedan starten 1948 spelat en central roll. De internationella institutionerna är den del av folkrätten som fungerar bäst, ofta i det tysta. Vi tänker sällan på att våra flygresor genom olika nationella luftrum förutsätter ordning och reda som skapats av ett fackorgan i Montreal (ICAO). Eller på att WHO ligger bakom det ”gula kortet” där våra vaccinationer registreras.

WHO må på ledningsnivå ha varit föremål för upprepad intern maktkamp, men organisationen som sådan hyser en adekvat och omfattande vetenskaplig kompetens. Den kommer medlemsstaterna till del i form av information, statistik, rådgivning och rekommendationer. Detta tycks ha fungerat väl under coronakrisen. Men WHO har även, som sin föregångare i NF, ett allmänt mandat att tillsammans med medlemsstaterna bekämpa sjukdomar. Särskilt viktigt är det att i möjligaste mån förhindra epidemier och pandemier. Detta har, som vi vet, inte fungerat beträffande covid-19, men detta beror mindre på egen förskyllan och mer på medlemsstaten Kinas senfärdiga agerande.

Här kommer vi in på frågan om Kinas rättsliga ansvar för sin initiala mörkläggning av den pandemiska faran. Den 10 december 2019 insjuknade en kvinna som sålde fisk på en djurmarknad i Wuhan. Några dagar senare inträffar ett nytt sjukdomsfall i samma område. Den 27 december identifieras ett nytt virus på ett sjukhus i området och de lokala hälsovårdsmyndigheterna informeras. Nu börjar mörkläggningen. En läkare berättar om saken på sociala medier, men hon beordras av myndigheterna att hålla tyst. Samtidigt grips och förhörs den visselblåsande och sedan nedsmittade läkaren Li Wenliang som lämnat liknande uppgifter. De båda läkarnas uppgifter brännmärks som ”spridande av rykten”. Wuhans lokala hälsomyndigheter och politiska ledning är eniga om att dölja de dåliga nyheterna. Li Wenliang avlider sex veckor senare av sjukdomen.

Mörkläggningen kan emellertid inte upprätthållas i längden. Den 30 december informeras WHO i någon form om viruset. Den politiska ledningen i Peking måste då ha varit informerad och gett sitt samtycke till denna rapportering, uppenbarligen en ”underrapportering” eftersom WHO:s generalsekreterare den 28 januari i ett möte med president Xi Jinping lovordar Kina för dess information om och kontroll av utbrottet. Kina har den 20 januari förklarat nationellt nödläge, men det är ett nödläge som borde ha förklarats tre veckor tidigare och då kommunicerats till omvärlden. WHO borde i stället för lovord ha krävt en rapporteringsstandard av öppenhet, snabbhet och adekvat information.

Den kinesiska regimen kan i själva verket anklagas för brott mot folkrätten. Visserligen finns det ingen för staterna bindande hälsovårdsstadga men i den uppkomna situationen finns folkrättsliga krav på fullödigt samarbete och ”due diligence” inför risken av gränsöverskridande faror. FN-stadgans folkrätt innehåller en samarbetsplikt, ”a duty to cooperate”, som ska fullgöras bona fide då mellanstatlig eller mänsklig säkerhet hotas. I linje med den internationella miljörätten föreligger vidare en icke-skaderegel, en ”no harm rule”, suveräniteten över det egna territoriet får inte missbrukas till skada för andra länder.

Ett klassiskt rättsfall är Trail Smelter Arbitration Case, en skiljedomsprocess som ägde rum åren 1938–1941. I den kanadensiska staden Trail i British Columbia (nära gränsen till den amerikanska delstaten Washington) hade uppförts ett smältverk för bly och zink. I mitten av 1920-talet intensifierades verksamheten och två höga skorstenar uppfördes. Detta resulterade i ökade utsläpp av svavelhaltiga ångor och en större koncentration av svaveldioxid i luften. Den amerikanska regeringen hävdade att utsläppen genom övre luftströmmar fördes in över amerikanskt territorium och där orsakade skada för jordbruk och skogsskötsel. Krav på skadestånd framställdes och de båda regeringarna beslöt 1935 att låta frågan avgöras genom skiljeförfarande. I skiljedomen ålades Kanada skadeståndsskyldighet gentemot USA. Under folkrättens principer, hette det, hade ingen stat rätt att låta sitt territorium användas på så sätt att allvarliga skador uppkommer genom ångor eller rök på en annan stats territorium.

På Stockholmskonferensen om den mänskliga miljön 1972 antogs en deklaration där princip 21 fastslog en skyldighet för staterna att inte förorsaka skada på miljön utanför eget territorium. Stockholmsdeklarationen var inte juridiskt bindande men bidrog ändå, menar jag, till uppkomsten av en sedvanerättslig regel med expansiv kraft.

Även nedrustningens folkrätt har bidragit till den sedvanerättsliga utvecklingen. Riskerna med radioaktiva nedfall till följd av kärnvapenprov ledde till det partiella provstoppsavtalet 1963. Här förbjöds framförallt kärnvapenprov i atmosfären över eget territorium eftersom spridningen av radioaktivt nedfall hotar människors hälsa i andra länder.

Kina kommer naturligtvis inte att medge mea culpa, att man gentemot omvärlden försummat sitt ansvar att varsla i tid om den pandemiska faran. Eventuella krav på skadestånd kommer att avvisas. I stället försöker man från kinesiskt håll spela hjälparen i nöden genom sändningar av skyddsutrustning till Europa. Vissa skyddsvaror har dock visat sig vara av dålig kvalitet och har återsänts.

Den juridiska utvärderingen av förloppet har hamnat i bakgrunden och det måste jag som folkrättsjurist beklaga. Inför framtida liknande händelser skulle WHO och statssamfundet behöva bekräfta den icke-skaderegel som vuxit fram. Så här får det inte gå till en gång till. 

Ove Bring
Professor emeritus i internationell rätt