Gästkrönika: Ta grundlagen på allvar
Nr 4 2007 Årgång 73Vilken roll kan och bör grundlagen spela i samhället? Jag kom att reflektera över detta efter ett seminarium som gick av stapeln i maj 2005 under titeln "Vad vet vi egentligen om korruption?" Seminariet anordnades av UD tillsammans med den nystartade svenska sektionen av Transparency International, en av de internationella organisationer som gjort sig mest bemärkt vad gäller att belysa och bekämpa korruption.
En del av diskussionen kom att behandla situationen i Sverige. Även om graden av korruption i vårt land förefaller vara jämförelsevis låg, finns det naturligtvis problem även här. Inbjudna att belysa den svenska problematiken var också två jurister – dels Lars Korsell som är jurist vid Brottsförebyggande rådet, dels Christer van der Kwast som är överåklagare vid Riksenheten mot korruption. Båda framhöll som ett problem att den svenska lagstiftningen är snårig och svårtillgänglig, och att det saknas ett tydligt övergripande normativt stadgande i lagstiftningen som man som jurist kan hänvisa till vad gäller hur allvarligt man skall se på korruptionsbrott. Inte minst vad gäller utbildningsinsatser pekade de bägge på att detta var en brist i lagstiftningen. Detta fick mig att ta till orda i den efterföljande diskussionen eftersom det finns en mycket tydlig paragraf i den svenska grundlagen som enligt vad jag kan se fyller det behov de båda juristerna önskade. Den lyder:
Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet (Regeringsformen 1:9)
Korruption avser definitionsmässigt att försöka påverka beslutsfattare så att de gör avsteg från dessa normer om saklighet, opartiskhet och likhet inför lagen i sina mellanhavanden med medborgarna. Min kommentar till de båda juristerna var att därmed är korruption inte bara ett brott, utan faktiskt också ett grundlagsbrott. Det förtjänar att påpekas att denna paragraf i Regeringsformen, till skillnad från RF 1:2, inte är någon så kallad målsättningsparagraf som handlar om vad som är allmänt eftersträvansvärt men som saknar rättsverkan. Tvärtom är RF 1:9 en alldeles riktig rättsregel. Min tanke var att i just RF 1:9 hade de båda juristerna vad de önskade, en tydlig markering från lagstiftaren om just hur allvarligt man bör se på korruptionsbrottslighet. Att bryta mot grundlagen då man ”fullgör uppgift inom den offentliga förvaltningen” är naturligtvis en allvarligare sak än att bryta mot ”vanlig” lag.
De båda juristernas reaktion var emellertid för mig något överraskande. De framhöll båda att idén att de inför en svensk domstol skulle åberopa grundlagen skulle fungera närmast kontraproduktivt. Att i rättsprocesser hänvisa till paragrafer i grundlagen uppfattades enligt dem av svenska domare närmast som en rättshaveristisk argumentation och som demeriterande för den juridiska framställningen. Domarna skulle bli irriterade om de åberopade grundlagen och se det som en svaghet i den juridiska argumentationen snarare än som en styrka. Det var enligt dem i sig inget fel på paragrafen ifråga, den var som rättsregel tydlig och klar, utan problemet var att den återfanns just i grundlagen. Hade den funnits i någon vanlig lag hade det varit helt i sin ordning att hänvisa till den, det var att den återfanns i grundlagen som gjorde paragrafen oanvändbar i den praktiska juridiken. Inför mitt påpekande att man faktiskt kan anse att brott mot vad som stadgas i grundlagen är särskilt allvarliga, ställde sig de båda tämligen frågande. Åtminstone menade de att för den svenska domarkåren var detta inte ett giltigt argument. För deras arbete att som praktiserande jurister bekämpa korruption var ett stadgande i grundlagen helt klart inte en tillgång i det konkreta arbetet.
Man kan inte utan fog säga att RF 1:9 är den mest centrala paragrafen i den svenska konstitutionen när det gäller hur enskilda offentliga tjänstemän skall förhålla sig till medborgarna. Kraven är både tydliga och mycket stränga – varje form av diskriminering, partiskhet och särbehandling är inte bara ett brott, utan ett grundlagsbrott. Observera att paragrafen gäller alla som utövar någon offentlig uppgift, det vill säga inte bara ren myndighetsutövning utan alla former av offentlig service. Den innefattar allt från personalen på fritidsgården till ledamöterna i generaltullstyrelsen och den innefattar troligtvis också de fall då offentliga uppgifter utförs av enskilda organisationer, till exempel så kallade friskolor.
Jag kan emellertid förtälja att de båda juristerna inte alls är ensamma om att i stort sett lämna denna grundlagsbestämmelse utan avseende. Dels spelar den en minimal roll i de yttranden som JO och JK avger. Dels kan jag själv vittna om detta eftersom jag ofta har varit inbjuden att föreläsa om min forskning inför olika tjänstemannagrupper inom den offentliga sektorn. Det kan vara tjänstemän i Försäkringskassan, skolledare, arbetsförmedlare, socialarbetare eller som senast de högre befälen inom en av polisens regioner. Jag skulle gissa att det under de senaste åren kan ha blivit uppemot ett tusental åhörare vid dessa föreläsningar. I min framställning har jag sedan lång tid tillbaka brukat fråga om de känner till vad som stadgas i RF 1:9, det vill säga vilka etiska och rättsliga principer som skall vara vägledande för deras kontakter med medborgarna enligt gällande grundlag. Resultatet av denna slags ”instant survey research” är följande: Inte någon enda gång har någon uppgett att de haft kännedom om att RF 1:9 existerar eller vad som stadgas där.
Man kan nog hävda att i en demokrati där man tog grundlagen på allvar skulle man kunna väcka tjänstemän av detta slag klockan tre på natten och de skulle rabbla den exakta formuleringen i sömnen. Men så är inte fallet i Sverige. Åhörarna tycker oftast att det är intressant och spännande att det står om deras verksamhet i grundlagen och de har i allmänhet inget alls att invända mot stadgandet (även om de kan se att det kan vara svårt att alltid leva upp till dessa krav i alla sammanhang och har frågor om hur detta skall tolkas). Situationen är alltså den att trots långa utbildningar och ibland synnerligen lång yrkeserfarenhet som innebär ständiga kontakter med medborgarna, har de aldrig hört talas om RF 1:9. Det är således inte bara den svenska domarkåren som förefaller anse att grundlagens bestämmelser för hur offentliga tjänstemän skall förhålla sig till medborgarna är irrelevanta, utan samma sak måste gälla dem som utbildar några av våra viktigaste offentliga yrkeskårer.
Man kan säga att den svenska grundlagen mest har betydelse som en intern ordningsstadga för det offentliga beslutsmaskineriet men att den saknar betydelse vad gäller medborgarnas förhållande till den offentliga maktutövningen. Frågan är om detta är en bra ordning? Utvecklingen mot en ökad multikulturalism innebär ju att vi inte som tidigare kan hänvisa till någon gemensam historia, kultur eller religion som det normativa kitt som håller samman det svenska samhället. För många minoriteter kunde detta att vi lever i ett samhälle som har ett tydligt stadgande i grundlagen mot varje form av diskriminering vara en viktig norm som skapade solidaritet med det svenska samhällsbygget. Men då krävs förstås att de som hanterar det rättsliga maskineriet börjar ta grundlagen på allvar.