Asylrätten förändras
Nr 1 2005 Årgång 71
Advokater varnar för fallgropar i den nya reformen.
Förfarandet med migrationsärenden har länge kritiserats för att inte vara rättssäkert. Tidigare har en parlamentarisk kommitté och en interdepartemental arbetsgrupp lämnat förslag på hur hanteringen skulle kunna bli bättre, men dessa har kritiserats och man har hittills inte kommit överens om en lösning. Nu står hoppet till den kommitté som under sommaren 2004 presenterade sitt betänkande. Där har man försökt se till att reglerna anpassas så att en ny instans- och processordning kan bli möjlig i Sverige. Samtliga riksdagspartier har varit med om att utarbeta förslaget och remissinstanserna verkar vara mer positiva än förut.
De förestående förändringarna innebär i stora drag att:
· Migrationsverket ska ha huvudansvaret för prövningen och handläggningen vara enhetlig över hela Sverige. Verket förändrar sitt arbetssätt vid asylutredningar bland annat genom att den person som beslutar i ärendet träffar den asylsökande. Det juridiska biträdet får en större roll i ärenden redan från ett tidigt stadium i processen.
· Utlänningsnämnden läggs ner den sista december 2005. Länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö tar över som första domstolsinstans den 1 januari 2006 med ett tvåpartsförfarande.
· Kammarrätten i Stockholm blir den sista och slutliga instansen.
· Utlänningslagens bestämmelser anpassas till en förändrad instans- och processordning. Kommittén har utrett reglerna för exempelvis uppehållstillstånd av humanitära skäl och föreslår bland annat en särskild bestämmelse med en generösare bedömning när barn berörs.
På Utrikesdepartementet arbetar man sedan flera månader intensivt med det kommande förfarandet. Målet är att få en proposition klar under våren så att riksdagen kan fatta beslut under senvåren.
Björn Berselius, kansliråd på Utrikesdepartementet, är mitt uppe i sitt arbete med lagrådsremissen. Han säger att huvudsyftet med att införa ett tvåpartsförfarande är att det ska leda till rättssäkrare processer vid en överklagan.
– De materiella reglerna ändras egentligen inte så mycket. Migrationsverket å ena sidan och den asylsökande och biträdet å andra sidan får lägga fram sina argument och skäl inför domstolen. Informationen måste bli mer tillgänglig och öppen än tidigare.
I domstolen kan bägge parter argumentera för sin sak, exempelvis ge upplysningar om läget i det aktuella landet. Med nuvarande system kan Migrationsverket ha hemlig information om ett land som påverkar bedömningen i ärendet, utan att den asylsökande får en chans att bemöta uppgifterna.
Det framtida arbetssättet i asylärenden hos Migrationsverket leder eventuellt till att färre överklagar beslutet, uppger Björn Berselius. Den effekten visade sig när Migrationsverket under 2003 testade arbetssättet, den så kallade modellverksamheten, bland annat i Skåne, Småland och Blekinge. Genom att de asylsökande ges direktkontakt med beslutsfattarna på verket har många sökande upplevt sig få en bättre bild av vad som har brustit i deras ärenden.
Skilda åsikter
Tidskriften Advokaten har talat med flera aktiva och engagerade advokater som i stort sett är positiva till reformen, men har vissa reservationer. De intervjuade advokaterna, Lena Isaksson, Ingemar Strandberg, Hans Bredberg och Kjell Jönsson, anser att det är bra att mer juridik och mer muntlighet kommer in i bilden.
De tror även att rättssäkerheten ökar i och med att beslutsfattarna från Migrationsverket enligt förslaget ska träffa de asylsökande öga mot öga, och att bakgrundsinformationen som påverkar bedömningen ska bli öppnare.
Ingemar Strandberg tycker att det är bra om Migrationsverket måste redovisa mer om bakgrunden till besluten.
– Som det är nu vet de asylsökande inte vad som har legat till grund för beslutet och kan därför inte kommentera det eller lägga fram motbevis. Även trovärdighetsfrågor bedöms bättre vid ett personligt möte. Dessutom kan de asylsökande vid en dialog lättare få klart för sig eventuella problem med ärendet och sannolikheten att få ett ja om de överklagar.
Kjell Jönsson ser framtiden an med blandade känslor:
– Att Utlänningsnämnden avskaffas och överklagandena går till länsrätter innebär för mig att det finns en strimma av hopp för de asylsökande. Däremot blir nog belastningen stor på domstolarna om inte Migrationsverket ändrar sig och ger uppehållstillstånd i samtliga fall där lagen ger möjlighet till det.
Lena Isaksson är tveksam om tre länsrätter räcker till.
– Alla länsrätter borde avgöra dessa ärenden. Det skulle minimera risken för politisk styrning och vara bättre samhällsekonomiskt. Om Stockholm ska vara den nordligaste länsrätten kommer det att bli dyra resor i norrlandsärendena, vilka är många då många stora flyktingförläggningar finns i Norrland, säger Lena Isaksson.
Hans Bredberg tvivlar på att den nya ordningen leder till en större insyn eller ger ökade möjligheter att få asyl.
– Det är politisk retorik. Asylpolitiken har skärpts i våra grannländer och då måste Sverige också försämra förhållandena för de asylsökande. De ledande i samhället vill ha hit färre asylsökande men vågar inte säga det rakt ut. Främlingsfientligheten gör att man ger dolda mandat till myndigheterna att gå hårt fram utan att det blir några rättsliga efterspel. Klienternas intresse får vi advokater stå för, säger Hans Bredberg.
Skillnader för advokater
De juridiska biträdena måste med det nya arbetssättet hos Migrationsverket tidigt vara aktiva för att tillsammans med den sökande ge in en komplett ansökan till Migrationsverket där asylskälen tydligt framgår. Biträdet måste därför ställa fler frågor än tidigare till sin klient. Men hur mycket arbete av utredningskaraktär som ska göras är omtvistat. Utredningsansvaret ligger fortfarande på Migrationsverket.
De fyra asylrättsadvokaterna tror att det kommer att ställas högre krav på de offentliga biträdena med ökade arbetsinsatser och mer specialisering. De tror även att fler juridiska biträden kommer att behövas, eftersom de antagligen inte kan ha lika många pågående ärenden som vissa har i dag. De hoppas att förändringarna innebär att arbetsområdets status kommer att höjas när det blir ett domstolsförfarande.
Ökade kostnader
Advokaterna är överens om att rättsväsendets kostnader troligtvis ökar med ett nytt förfarande, bland annat på grund av de ökade insatserna från juridiska biträden, men om handläggningstiden blir kortare kan hela systemet ändå bli mer kostnadseffektivt.
–Varje dygn på förläggning kostar ju mycket pengar, för att inte tala om allt mänskligt lidande. Människor bryts ner och blir sjuka av att vänta. Det viktigaste är ändå att de asylsökande får en rättssäker prövning av sitt ärende, säger Lena Isaksson.
Med det nya arbetssättet får de asylsökande reda på hur lång tid det kommer att ta innan de får besked.
–Det är viktigt att få ner handläggningstiden. I de ärenden som jag har haft med det nya arbetssättet har de asylsökande vid mötet med Migrationsverket fått veta när beslut ska fattas, till exempel inom en månad. De tidsangivelserna har hittills stämt och det är positivt för de asylsökande, säger Lena Isaksson.
Kjell Jönsson menar att det är svårt att bedöma vad reformen egentligen kostar.
–På sikt kommer Sverige att behöva tillskott av människor, som den demografiska bilden ser ut idag. Och så betalar vi enorma kostnader på utredningar om att slänga ut människor. Det är absurt.
En större del av muntlighet i domstolen kommer sannolikt att kosta mer än det gör nu i Utlänningsnämnden, som knappt har några muntliga förhandlingar. Alla som Advokaten talat med påpekar att ökad muntlighet – både i förfarandet hos Migrationsverket och i domstol – är en av de allra viktigaste punkterna i det nya systemet.
Advokaterna befarar samtidigt att den delen kommer att tas bort av besparingsskäl. De anser att mer muntlighet är ett villkor som de styrande inte får rationalisera bort – annars blir förändringen inte någon förbättring och risken finns att samma kritik som riktats mot Utlänningsnämnden då kommer att framföras mot domstolarna.
Asylrätten engagerar
Att arbeta med asylfrågor tycker de tillfrågade advokaterna är meningsfullt.
Men efter att ha jobbat med asylrätt i 30 år tycker Kjell Jönsson att myndigheternas brutalitet mot asylsökande har blivit mer systematisk under senare år. Han anser även att det inte finns någon oberoende prövning när det gäller ersättningen till de offentliga biträdena.
–Migrationsverket hävdar att jag ska visa lojalitet mot verket. De prutar begärd ersättning, inte för att den inte är skälig, utan för att verket anser att jag inte handlagt ärendet ”så billigt som möjligt”. Det är svårt att vinna gehör hos verket för vad advokatetiken kräver, säger Kjell Jönsson.
Ingemar Strandberg anser att myndigheterna ibland inte verkar förstå att de har att göra med människor från andra kulturer.
–Det är inte alltid enkelt att få en klient att komma en viss tid till kontoret och ibland måste jag begära anstånd på grund av omständigheter som jag inte kan påverka. Jag kan ha svårt att få tag på personer som byter adress ofta eller så orkar en person som utsatts för tortyr inte prata just då. Då möts jag tyvärr ofta av myndigheternas oförstående, säger Ingemar Strandberg.
Arbetet har givit Lena Isaksson ett annat sätt att se på livet, eftersom hon konfronteras med mycket mänskligt lidande.
–Som när jag var hemma hos en familj med ett tioårigt barn som ligger i sängen helt apatisk, som sondmatas och tappar hår. Jag som har barn själv blir väldigt berörd, säger Lena Isaksson.
SANNA ARNDT
TOM KNUTSON
Publicerad i nr 1, 2005
De förestående förändringarna innebär i stora drag att:
· Migrationsverket ska ha huvudansvaret för prövningen och handläggningen vara enhetlig över hela Sverige. Verket förändrar sitt arbetssätt vid asylutredningar bland annat genom att den person som beslutar i ärendet träffar den asylsökande. Det juridiska biträdet får en större roll i ärenden redan från ett tidigt stadium i processen.
· Utlänningsnämnden läggs ner den sista december 2005. Länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö tar över som första domstolsinstans den 1 januari 2006 med ett tvåpartsförfarande.
· Kammarrätten i Stockholm blir den sista och slutliga instansen.
· Utlänningslagens bestämmelser anpassas till en förändrad instans- och processordning. Kommittén har utrett reglerna för exempelvis uppehållstillstånd av humanitära skäl och föreslår bland annat en särskild bestämmelse med en generösare bedömning när barn berörs.
På Utrikesdepartementet arbetar man sedan flera månader intensivt med det kommande förfarandet. Målet är att få en proposition klar under våren så att riksdagen kan fatta beslut under senvåren.
Björn Berselius, kansliråd på Utrikesdepartementet, är mitt uppe i sitt arbete med lagrådsremissen. Han säger att huvudsyftet med att införa ett tvåpartsförfarande är att det ska leda till rättssäkrare processer vid en överklagan.
– De materiella reglerna ändras egentligen inte så mycket. Migrationsverket å ena sidan och den asylsökande och biträdet å andra sidan får lägga fram sina argument och skäl inför domstolen. Informationen måste bli mer tillgänglig och öppen än tidigare.
I domstolen kan bägge parter argumentera för sin sak, exempelvis ge upplysningar om läget i det aktuella landet. Med nuvarande system kan Migrationsverket ha hemlig information om ett land som påverkar bedömningen i ärendet, utan att den asylsökande får en chans att bemöta uppgifterna.
Det framtida arbetssättet i asylärenden hos Migrationsverket leder eventuellt till att färre överklagar beslutet, uppger Björn Berselius. Den effekten visade sig när Migrationsverket under 2003 testade arbetssättet, den så kallade modellverksamheten, bland annat i Skåne, Småland och Blekinge. Genom att de asylsökande ges direktkontakt med beslutsfattarna på verket har många sökande upplevt sig få en bättre bild av vad som har brustit i deras ärenden.
Skilda åsikter
Tidskriften Advokaten har talat med flera aktiva och engagerade advokater som i stort sett är positiva till reformen, men har vissa reservationer. De intervjuade advokaterna, Lena Isaksson, Ingemar Strandberg, Hans Bredberg och Kjell Jönsson, anser att det är bra att mer juridik och mer muntlighet kommer in i bilden.
De tror även att rättssäkerheten ökar i och med att beslutsfattarna från Migrationsverket enligt förslaget ska träffa de asylsökande öga mot öga, och att bakgrundsinformationen som påverkar bedömningen ska bli öppnare.
Ingemar Strandberg tycker att det är bra om Migrationsverket måste redovisa mer om bakgrunden till besluten.
– Som det är nu vet de asylsökande inte vad som har legat till grund för beslutet och kan därför inte kommentera det eller lägga fram motbevis. Även trovärdighetsfrågor bedöms bättre vid ett personligt möte. Dessutom kan de asylsökande vid en dialog lättare få klart för sig eventuella problem med ärendet och sannolikheten att få ett ja om de överklagar.
Kjell Jönsson ser framtiden an med blandade känslor:
– Att Utlänningsnämnden avskaffas och överklagandena går till länsrätter innebär för mig att det finns en strimma av hopp för de asylsökande. Däremot blir nog belastningen stor på domstolarna om inte Migrationsverket ändrar sig och ger uppehållstillstånd i samtliga fall där lagen ger möjlighet till det.
Lena Isaksson är tveksam om tre länsrätter räcker till.
– Alla länsrätter borde avgöra dessa ärenden. Det skulle minimera risken för politisk styrning och vara bättre samhällsekonomiskt. Om Stockholm ska vara den nordligaste länsrätten kommer det att bli dyra resor i norrlandsärendena, vilka är många då många stora flyktingförläggningar finns i Norrland, säger Lena Isaksson.
Hans Bredberg tvivlar på att den nya ordningen leder till en större insyn eller ger ökade möjligheter att få asyl.
– Det är politisk retorik. Asylpolitiken har skärpts i våra grannländer och då måste Sverige också försämra förhållandena för de asylsökande. De ledande i samhället vill ha hit färre asylsökande men vågar inte säga det rakt ut. Främlingsfientligheten gör att man ger dolda mandat till myndigheterna att gå hårt fram utan att det blir några rättsliga efterspel. Klienternas intresse får vi advokater stå för, säger Hans Bredberg.
Skillnader för advokater
De juridiska biträdena måste med det nya arbetssättet hos Migrationsverket tidigt vara aktiva för att tillsammans med den sökande ge in en komplett ansökan till Migrationsverket där asylskälen tydligt framgår. Biträdet måste därför ställa fler frågor än tidigare till sin klient. Men hur mycket arbete av utredningskaraktär som ska göras är omtvistat. Utredningsansvaret ligger fortfarande på Migrationsverket.
De fyra asylrättsadvokaterna tror att det kommer att ställas högre krav på de offentliga biträdena med ökade arbetsinsatser och mer specialisering. De tror även att fler juridiska biträden kommer att behövas, eftersom de antagligen inte kan ha lika många pågående ärenden som vissa har i dag. De hoppas att förändringarna innebär att arbetsområdets status kommer att höjas när det blir ett domstolsförfarande.
Ökade kostnader
Advokaterna är överens om att rättsväsendets kostnader troligtvis ökar med ett nytt förfarande, bland annat på grund av de ökade insatserna från juridiska biträden, men om handläggningstiden blir kortare kan hela systemet ändå bli mer kostnadseffektivt.
–Varje dygn på förläggning kostar ju mycket pengar, för att inte tala om allt mänskligt lidande. Människor bryts ner och blir sjuka av att vänta. Det viktigaste är ändå att de asylsökande får en rättssäker prövning av sitt ärende, säger Lena Isaksson.
Med det nya arbetssättet får de asylsökande reda på hur lång tid det kommer att ta innan de får besked.
–Det är viktigt att få ner handläggningstiden. I de ärenden som jag har haft med det nya arbetssättet har de asylsökande vid mötet med Migrationsverket fått veta när beslut ska fattas, till exempel inom en månad. De tidsangivelserna har hittills stämt och det är positivt för de asylsökande, säger Lena Isaksson.
Kjell Jönsson menar att det är svårt att bedöma vad reformen egentligen kostar.
–På sikt kommer Sverige att behöva tillskott av människor, som den demografiska bilden ser ut idag. Och så betalar vi enorma kostnader på utredningar om att slänga ut människor. Det är absurt.
En större del av muntlighet i domstolen kommer sannolikt att kosta mer än det gör nu i Utlänningsnämnden, som knappt har några muntliga förhandlingar. Alla som Advokaten talat med påpekar att ökad muntlighet – både i förfarandet hos Migrationsverket och i domstol – är en av de allra viktigaste punkterna i det nya systemet.
Advokaterna befarar samtidigt att den delen kommer att tas bort av besparingsskäl. De anser att mer muntlighet är ett villkor som de styrande inte får rationalisera bort – annars blir förändringen inte någon förbättring och risken finns att samma kritik som riktats mot Utlänningsnämnden då kommer att framföras mot domstolarna.
Asylrätten engagerar
Att arbeta med asylfrågor tycker de tillfrågade advokaterna är meningsfullt.
Men efter att ha jobbat med asylrätt i 30 år tycker Kjell Jönsson att myndigheternas brutalitet mot asylsökande har blivit mer systematisk under senare år. Han anser även att det inte finns någon oberoende prövning när det gäller ersättningen till de offentliga biträdena.
–Migrationsverket hävdar att jag ska visa lojalitet mot verket. De prutar begärd ersättning, inte för att den inte är skälig, utan för att verket anser att jag inte handlagt ärendet ”så billigt som möjligt”. Det är svårt att vinna gehör hos verket för vad advokatetiken kräver, säger Kjell Jönsson.
Ingemar Strandberg anser att myndigheterna ibland inte verkar förstå att de har att göra med människor från andra kulturer.
–Det är inte alltid enkelt att få en klient att komma en viss tid till kontoret och ibland måste jag begära anstånd på grund av omständigheter som jag inte kan påverka. Jag kan ha svårt att få tag på personer som byter adress ofta eller så orkar en person som utsatts för tortyr inte prata just då. Då möts jag tyvärr ofta av myndigheternas oförstående, säger Ingemar Strandberg.
Arbetet har givit Lena Isaksson ett annat sätt att se på livet, eftersom hon konfronteras med mycket mänskligt lidande.
–Som när jag var hemma hos en familj med ett tioårigt barn som ligger i sängen helt apatisk, som sondmatas och tappar hår. Jag som har barn själv blir väldigt berörd, säger Lena Isaksson.
SANNA ARNDT
TOM KNUTSON
Publicerad i nr 1, 2005