Ombud och muntlig förhandling i förvaltningsprocessen

I artikeln ”Allas likhet inför lagen” i Advokaten nr 5 2017 årgång 83 redogjorde Advokatsamfundets generalsekreterare Anne Ramberg för sina tankar kring den bristande rättssäkerheten i skatteprocessen. Hon påpekade bland annat att skatteprocessens nuvarande utformning, i kombination med frånvaron av juridiska ombud, leder till en bristande rättssäkerhet.

Undertecknad vill med denna artikel presentera ytterligare ett bidrag till rättssäkerhetsdebatten genom fynden i min examensuppsats ”Muntlig förhandling i förvaltningsprocessen” från juridiska institutionen på Göteborgs universitet. Till grund för studien ligger en empirisk undersökning av över 6 000 förvaltningsrättsliga avgöranden, vilka i princip utgör samtliga avgöranden inom måltyperna socialförsäkringsbalken, socialtjänstlagen och skattemål vid Förvaltningsrätten i Göteborg under år 2015. Avgörandena undersöktes beträffande handläggningsform, förekomst av juridiskt skolade ombud och utgång.

Muntlig förhandling i förvaltningsprocessen utgör ett komplement till huvudregeln om skriftlighet och syftar till en bättre utredning i målet samt till att främja ett snabbt avgörande. Sedan Sveriges anslutning till Europakonventionen följer också rätten till en muntlig förhandling av Europadomstolens tolkning av rätten till en rättvis rättegång. I praktiken godkänner förvaltningsrätterna generellt sett alltid muntliga förhandlingar på begäran av en enskild.

Undersökningen visade att muntlig förhandling inom måltyperna socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen leder till bifall för den enskilde i 22 respektive 35 procent av fallen jämfört med 12 respektive 11 procent bifall vid skriftlig handläggning. En tänkbar förklaring till att muntliga förhandlingar är så fördelaktiga för den enskilde i mål enligt socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen, bortsett från att det främjar utredningen i målet, är de sympatier som följer av att domstolen träffar och hör personen som är föremål för överklagandet i stället för att döma över ett personnummer.

Avseende skattemålen visade sig skillnaderna i utfallen mellan muntlig förhandling och skriftlig handläggning vara försumbara. Däremot påvisade undersökningen att i de fall den enskilde företrätts av juridiskt skolade ombud, så som advokater, jur. kand., bolagsjurister och revisorer så ledde 26 procent av avgörandena till bifall jämfört med 15 procent bifall när den enskilde i stället företrätt sig själv.

Resultaten visar således att utfallet i skattemål ledde till den enskildes fördel i nästan dubbelt så hög utsträckning när Skatteverket möter ett kvalificerat ombud jämfört med när staten processar mot den enskilde. Lika stark fördel har den enskilde i mål enligt socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen när det hålls muntlig förhandling. Det studien indikerar ger en tydlig bild av att det är betydande skillnader på andelen bifall genom muntlighet och juridiska ombud.

Det ligger i empiriska studiers natur att slutsatserna är behäftade med osäkerhet beroende på studiens utformning och resultatens tolkning. Denna studie är inget undantag och en möjlig felkälla är just att andra bakomliggande faktorer, exempelvis att juridiska ombud tar sig an mål med bättre förutsättningar för framgång, också i själva verket är det som leder till bifall. Att undersöka ämnet vidare för att utesluta andra tänkbara bakomliggande faktorer kan utgöra en god framtida forskningsmöjlighet. I denna studie talar dock det stora antalet undersökta avgöranden för att det är sannolikt, rent statistiskt, att det bland sorteringen på handläggningsform och för förekomst av juridiska ombud finns lika stora andelar mål med exempelvis långtgående yrkanden, små yrkanden, bra bevisning, dålig bevisning och så vidare. Följaktligen är det sannolikt att avgörandena är lika beträffande sakomständigheterna och att skillnaden mellan dem ligger i sorteringen på handläggningsform, förekomst av ombud och bifall. Det är vidare svårt att hitta andra rimliga förklaringar som skulle kunna förklara fynden.

Avgörandena är hämtade från en förvaltningsrätt, under ett år och inom tre måltyper. Urvalet är gjort på grund av studiens begränsade omfattning. Det finns dock inget om talar för att år domstolen eller dess domsaga år 2015 skulle vara annorlunda i något avseende, tvärtom strävar domstolarna efter en enhetlig tillämpning av lagen och det är vidare rimligt att anta att Förvaltningsrätten i Göteborg som landets nästa största förvaltningsrätt är representativ. Dessutom talar resultaten klart och tydligt för en skillnad i andelen bifall till fördel för muntlighet och förekomst av ombud. Det är med beaktande av felkällorna därför rimligt att anta att studiens generaliserbarhet är sådan att slutsatserna är tillämpbara även på andra förvaltningsprocesser.

Juridiska ombud lyser med sin frånvaro

Av 4 666 avgöranden enligt socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen förekommer juridiska ombud i 210 stycken. Den enskilde, ofta i en särskilt utsatt situation, är därmed generellt sett utlämnad till de svenska förvaltningsmyndigheternas ”objektivitets- och utredningsplikt”. Det kan emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning dessa plikter innebär en tillräcklig rättssäkerhet för den enskilde. Med hänsyn till det låga antalet juridiska ombud i måltyperna socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen är det svårt att dra statistiskt säkerställda slutsatser beträffande ombudens effektivitet, även om det fåtal undersökta avgörandena med juridiska ombud visat sig leda till avsevärt högre andel bifall jämfört med utan. Sannolikt känner många enskilda inte heller till möjligheten att yrka på muntlig förhandling och bortsett från juridiska ombuds direkta påverkan på bifallen kan deras närvaro dessutom leda till högre antal muntliga förhandlingar, vilket i sig ökar den enskildes möjligheter att få bifall till sin talan.

Ekonomiska incitament

Juridiska ombud förekommer dock mer frekvent i skattemål. Av 1 134 undersökta skattemål förekom juridiska ombud i 349 stycken. Valet mellan att företrädas av ett ombud eller inte kan föregås av en kalkyl med den ekonomiska kostnaden som ett skattetillägg innebär, processkostnaderna och bifallsfrekvensen. Eftersom skatteförfarandelagens regler om rätt till ersättning för ombudskostnader tillämpas restriktivt även vid bifall så blir rätten till en rättvis prövning avhängig den enskildes ekonomiska förmåga.

I måltyperna socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen kan det rimligen antas att den enskilde inte tillhör de mest ekonomiskt resursstarka. Eftersom förekomsten av juridiska ombud leder till bifall i avsevärt högre utsträckning och ombudskostnader nästan aldrig ersätts så innebär det att rättssäkerheten är förbehållen bara vissa.

Rättssäkerhet

Den enskildes möjligheter att tillvarata sin rätt och rätten till en rättvis rättegång begränsas dels genom förvaltningsprocessens skriftliga handläggningsform och dels genom att den enskilde generellt sett inte får ersättning för sina ombudskostnader.

Varken handläggningsformen eller förekomsten av juridiska ombud ska påverka frågan om bifall eller avslag i en rättslig process. Som studien visar är sannolikheten för en enskild att få bifall till sin talan nästan fördubblad genom muntlig förhandling i mål enligt socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen eller genom ett juridiskt ombud i skattemål.

Därmed innebär det relativt sett fördelaktiga utfallet i ett mål med muntlig förhandling eller genom ett juridiskt ombud, att lika fall i bemärkelsen lika sakomständigheter leder till olika utfall. Det är just skillnaderna som utgör en betänklighet som blir problematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv genom en olik behandling av lika fall, vilket utgör ett argument i rättssäkerhetsdebatten. För om utgångspunkten är rättssäkerhet i bemärkelsen att lika fall ska behandlas lika, så innebär skillnaderna att förvaltningsprocessen inte är fullt rättssäker.

Muntlig förhandling och närvaro av juridiska ombud är därför av avgörande betydelse för att öka rättssäkerheten och öka kretsen som får en faktisk möjlighet att ta tillvara sin rätt i förvaltningsprocessen.

Milad Samadi
Biträdande jurist, WERKS Advokater, Göteborg