Allas likhet inför lagen

Skattelagstiftningen och skatteprocessen är illavarslande exempel på hur rättssäkerheten är satt på undantag. Den enskildes möjlighet att med framgång göra sin rätt gällande kan med fog ifrågasättas. Komplicerade skatteregler, en svårbedömd rättstillämpning och avsaknad av balans mellan, å ena sidan, Skatteverkets resurser och maktbefogenheter och, å andra sidan, den skattskyldiges möjligheter att få sin sak prövad på ett effektivt och rättssäkert sätt, bidrar till detta.

Skatteverket fungerar ibland som förundersökningsledare, åklagare och domare i samma process. Att samma myndighet tillåts att besluta om revision, bevilja anstånd med betalning av skatt, eftertaxera, driva skatteprocesser och initiera brottsutredningar får principiellt anses vara oförenligt med det rättsliga rollspel som garanterar en allsidig belysning av ärendet. Den goda förvaltningen kan inte bara ifrågasättas. Det är värre än så. Den förefaller lysa med sin frånvaro.

Ingen ska enligt den så kallade legalitetsprincipen kunna dömas utan stöd av lag. Skattereglernas generella utformning och ofta återkommande ändringar i kombination med ökad lagstiftningshastighet leder dock till att kravet på klar och tydlig lag alltmer sällan kan upprätthållas. Skatteverket, liksom dessvärre också förvaltningsdomstolarna, har genom tillämpning av den så kallade genomsynsprincipen även utvidgat sitt handlingsutrymme på ett ibland gåtfullt sätt. Kravet på rimlig förutsägbarhet måste alltför ofta anses åsidosatt på det skatterättsliga området. Detta leder till att den enskilde ofta gör rättsförluster, genom att på grund av otydliga eller snåriga skatteregler helt enkelt gå vilse.

Skatteprocessen har också kommit att få en struktur och inramning som uppfattas som främmande för det som brukar följa av kravet på ”equality of arms”. Skatteverket medges, med stöd av en mycket generös tolkning av vad som är själva saken, rätt att under processen ändra grunderna för sin talan på ett sätt som inte bara skiljer sig från civilprocessen, utan kan framstå som exotisk även i ett förvaltningsprocessrättsligt perspektiv. Denna processuella egendomlighet, i kombination med risken att domstolen är utlämnad till Skatteverkets särskilda sakkunskap, inger starka betänkligheter särskilt om specialistkompetens på skatteområdet saknas inom domstolen. Detta förekommer tyvärr, inte alltför sällan, i de lägre instanserna.

I skatteprocessen råder heller inte resursmässig partslikhet. Eftersom enskilda inte beviljas rättshjälp eller tilldelas offentliga biträden är det endast ekonomiskt starka företag och välbärgade personer som har ekonomiska möjligheter att låta sig företrädas av ett juridiskt ombud.

Detta leder till allvarliga problem, inte bara för den enskilde men också för tilltron till det goda rättssamhället. Där åtnjuter medborgarna rättssäkerhet innefattande skydd mot Skatteverkets i och för sig legitima maktutövning.

Den svenska förvaltningsrätten vilar, utan att detta är lagfäst, på den så kallade officialprincipen. Det innebär att myndigheterna är underkastade ett utredningsansvar. EU-domstolen har i flera mål utvecklat en motsvarande princip, den så kallade omsorgsprincipen. Denna innebär att den enskilde ska behandlas opartiskt och rättvist, att den enskilde ska få komma till tals, att alla relevanta omständigheter ska utredas, samt att myndigheten ska lämna ett tillräckligt motiverat beslut.

Principen om myndigheternas utredningsansvar utgör en god handlingsregel. Jag ifrågasätter emellertid det realistiska i att myndigheten och dess tjänstemän, alldeles oavsett goda ambitioner, alltid förmår leva upp till denna princip. Det kan bero på bristande resurser eller kunskaper, men även på attityder och myndighetskultur. Att den tjänsteman på Skatteverket, Finansinspektionen eller inom socialtjänsten som fungerar som ”förundersökningsledare, åklagare och domare” i samma process, ska kunna garantera att omsorgsplikten i förhållande till den enskilde eller företaget uppfylls, kan på goda grunder ifrågasättas. Många advokater med skatterätt som specialitet hävdar med bestämdhet att Skatteverket i många fall inte repekterar objektivitetsprincipen och att kravet på saklighet och opartiskhet inte upprätthålls. Jag vill ogärna tro att denna beskrivning är riktig. Men, nödgas kontatera att situationen inger allvarliga betänkligheter.

Det anförs ibland att eftersom Skatteverket och förvaltningsdomstolen har en utredningsplikt saknas det behov för den skattskyldige att också biträdas av ett ombud. Detta är givetvis alldeles fel. Det är som att en misstänkt i brottmål inte skulle behöva en försvarare med hänsyn till Åklagarmyndighetens objektivitets- och utredningsplikt. Såväl Migrationsverket, Finansinspektionen, Försäkringskassan som Skatteverket har en objektivitets- och utredningsplikt. I likhet med åklagaren omvandlas emellertid också dessa förvaltningsmyndigheter till part – eller något som i den enskildes perspektiv kan liknas därvid – i samma ögonblick som ärendet eller målet kommer upp i domstol. Är domstolen då hänvisad till myndighetens (i vissa fall bristande) sakkunskap och argumentation, är det betydande risk att rättssäkerheten åsidosätts. Det är också vad som faktiskt sker i vissa fall.

Skattemål kan vara av nog så avgörande betydelse för den enskilde. Det kan handla om stora materiella och immateriella värden och vara utslagsgivande för såväl den enskildes som företagets framtid. Mot den bakgrunden är det svårt att förstå att den skattskyldige inte får ett biträde och att staten inte ersätter den skattskyldiges ombudskostnader fullt ut när Skatteverket förlorar i domstol.

En skattskyldig som upptaxerats med betydande belopp borde också vara tillförsäkrad juridiskt biträde.

Vad myndigheten och domstolen går miste om när myndighetens motpart saknar ombud är en rättslig argumentering som går utöver ett ibland snävt myndighetsperspektiv. Det krävs i skatteprocessen en rättslig analys som inte ensidigt tar sin utgångspunkt i myndighetens intressen, utan också i den enskildes. Det är min övertygelse att en ökad medverkan av advokater i förvaltningsprocessen i allmänhet och i skatteprocessen i synnerhet, skulle gagna rättsprocessen och bidra till ökad kvalitet och förutsebarhet i rättstillämpningen. Ökad advokatnärvaro skulle också kunna fylla en preventiv funktion i myndighetsutövningen. Den offentliga förvaltningen förmår nämligen inte alltid att vara god.

I regeringsformen föreskrivs numera rätten till rättvis rättegång inom skälig tid. Denna bestämmelse saknar Europakonventionens begränsning till civila rättigheter och brottsanklagelse. Detta innebär att till exempel beskattningsfrågor och sociala förmåner omfattas av det grundlagsfästa skyddet. Enskilda kan med åberopande av grundlagen få sina rättigheter prövade, något som förutsätter medverkan av advokater.

Rätten till fritt vald advokat – eller annat kompetent biträde – är ett grundläggande rättssäkerhetskrav i en rättsstat. Det är i det moderna samhället ännu viktigare än det har varit tidigare. Den postindustriella välfärdsstaten med ett komplicerat och varierat näringsliv, med ett mycket stort antal offentliga tjänstemän, en mycket hög lagstiftningstakt och ett stort samt varierat antal krav från stat och kommun mot den enskilde, gör det nästan omöjligt för den juridiskt oskolade, att utan hjälp ta tillvara sina intressen. Den enskilde är utsatt och har som huvudregel behov av ett kompetent ombud för att kunna mäta sig mot en mäktig motpart. När det handlar om statens maktutövning är det ytterst en fråga om rätten till en rättvis rättegång.

I förvaltningsmål utgår inte ersättning för ombudskostnader såvida det inte följer av särskild lagstiftning som till exempel i tvångsmål där offentliga biträden förordnas eller i skattemål där den enskilde (framförallt) vid framgång kan få ersättning enligt en specialregel i skatteförfarandelagen. Där stadgas att, den som i ett ärende eller mål har haft kostnader för ombud, biträde, utredning eller annat som denne skäligen har behövt för att ta till vara sin rätt – efter ansökan – har rätt till ersättning om den sökandes yrkanden bifalls helt eller delvis, ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller det finns synnerliga skäl för ersättning. Från denna regel finns emellertid ett antal undantag. I realiteten innebär detta att det endast är de välbesuttna som har möjlighet att på allvar få sin sak prövad i domstol.

I förarbetena till rättshjälpslagen som trädde i kraft 1973 deklarerade dåvarande chefen för Justitiedepartementet att principen om allas likhet inför lagen krävde, att rättshjälp måste medges i sådan utsträckning, att ingen av ekonomiska skäl hindrades från att ta tillvara sina intressen i rättsligt hänseende, men att var och en skulle bidraga till kostnaderna efter förmåga. Denna stolta deklaration uppfylldes inte ens av rättshjälpslagen vid dess tillkomst och, trots att den fortfarande anges vara målsättningen med rättshjälpssystemet, kan den sedan länge hänföras till lipservice.