Myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet

Den övergripande planeringen av samarbetet görs av myndighetscheferna i Samverkansrådet, medan de konkreta besluten om insatser fattas av Operativa rådet, sammansatt av olika myndighetsrepresentanter.

Initiativet till myndighetssamverkan togs år 2007, när justitieminister Beatrice Ask gav sex experter i uppdrag att hitta former för att bekämpa den grova organiserade brottsligheten.

Frågan om brottsliga nätverk med potential att påverka samhället hade varit på tapeten i flera år, och satsningen var inte den första i sitt slag. Redan 2006 sköt den socialdemokratiska regeringen till 120 miljoner till polisen för att bekämpa grov organiserad brottslighet. Pengarna användes i stor utsträckning för ett intensifierat underrättelsearbete, bland annat genom teleavlyssning. Men just 2007 fick hotet från brottsligheten extra aktualitet. Strax innan satsningen presenterades hade nämligen tre polishelikoptrar beskjutits i Göteborg, och en bomb exploderat vid åklagare Barbro Jönssons hus.

Experternas redovisning fick ligga till grund för den nya satsningen. 2008 gav regeringen Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och flera andra myndigheter i uppdrag att tillsammans vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten.

Nu, efter fyra år, kan myndighetssamverkan redovisa en hel rad insatser. Och de medverkande myndigheterna är påtagligt nöjda och stolta över vad de åstadkommit.

 – Sverige är unikt när det gäller att etablera god samverkan mellan myndigheter redan sedan tidigare. Men genom det regeringsuppdrag som gavs myndigheterna och genom etableringen av Operativa rådet, så fick man en struktur, ett format för att utvidga och understryka samverkan, säger överåklagare Björn Blomqvist, ansvarig för de internationella åklagarkamrarna vid Åklagarmyndigheten.

Han fortsätter:

– Det har inneburit att de rättsvårdande myndigheterna på ett annat sätt kan fokusera på att utreda brott, och även fullfölja sådana utredningar som vi tidigare inte hade kraft och ork att göra.

Även Annika Stenberg, en av Skatteverkets representanter i Operativa rådet, är nöjd.

– Vi har lyckats med vår ambition att försvåra den här brottsligheten, på många bra sätt. Och att vi faktiskt kan se att det här sättet att arbeta tillsammans konkret ger resultat, säger hon.

Skapar överblick

Med vad är det då myndigheterna lyckats med? Samverkansrådets senaste redovisning berättar om sammanlagt 36 insatser under åren 2009 till 2011. Några av dem har varit mycket stora och krävande; sex av insatserna stod för mer än hälften av den nedlagda tiden.  Bland dem finns det stora helikopterrånet 2009 och Södertäljemålet 2011.

Insatserna har också lett till en hel del lagföringar. Under 2010–2011 åtalades sammanlagt 219 personer, och 132 dömdes till totalt 413 fängelseår.

Andra framsteg syns inte lika tydligt i Samverkansrådets redovisning. Men Annika Stenberg på Skatteverket kan berätta om ett tydligt resultat.

– Vi kan lägga skattebeslut mot olika personer, säger hon, och berättar att Skatteverkets samlade arbete mot organiserad brottslighet, där gob-samarbetet ingår, under perioden 2009–2011 resulterat i skattebeslut på 3,4 miljarder kronor.

Annika Stenberg betonar att samverkan resulterat i att myndigheterna kan åstadkomma mer än de kan var och en för sig.

– Det här är ett väldigt konkret och praktiskt arbete, där vi använder underrättelseinformation från olika myndigheter och arbetar operativt i olika insatser och förundersökningar, för att åstadkomma ett resultat. Fördelarna är att man får överblick och ser en helhet. Vi går som myndigheter in med vårt begränsade perspektiv, men får en total överblick genom det här arbetet, förklarar hon.

Överåklagare Björn Blomqvist förklarar framgångarna.

– Vi kommer åt brott på ett annat sätt i dag än förut, både inom och utom landet, även ganska skickligt uppbyggda brottsscenarier. Framför allt polisen kan också kraftsamla mot företeelser och få fram ett bättre underlag, för att bättre kunna bedöma om det förekommer brottsmisstanke mot en viss person eller inte. Dessutom har man en större uthållighet, säger han.

Både Björn Blomqvist och Annika Stenberg lyfter också fram den bättre planeringen som samverkan resulterat i.

Repression ingen lösning

Många dömda, mer skattepengar som kommer in och förbättrad överblick och planering är alltså några resultat av myndighetssamverkan. Men ändå är inte alla övertygade om arbetssättets förträfflighet.

Advokat Thomas Olsson, som bland annat varit försvarare i det stora Södertäljemålet, anser att satsningen mot grov organiserad brottslighet också har en baksida.

– Den här fokuseringen på grov organiserad brottslighet och terrorism är förklarlig, men den ter sig ändå rätt överdriven. Dessutom får den motivera en ökad repression i samhället, som inte alltid förefaller vare sig proportionerlig eller ändamålsenlig. Myndigheterna ges hela tiden ökade befogenheter, bland annat i form av olika tvångsmedel. Egentligen är det inte där lösningen ligger, säger Olsson, som anser att insatserna snarare borde sättas in för att minska segregationen i många förortsmiljöer.

Samarbetet gör också att de olika tvångsmedlen riskerar att användas på andra sätt än man ursprungligen syftade till. Det kan handla om en husrannsakan under förespegling av att man ska utreda ett bokföringsbrott, där man också letar efter material som till exempel Säpo kan vara intresserade av, som listor med namn på medlemmar i en moské.

– Det finns en risk att man utvidgar det tillämpningsområdet för tvångsmedel utöver vad som är lagligen tillåtet, konstaterar Thomas Olsson.

På ett liknande sätt kan också en person tvingas lämna viss information för att slippa exempelvis ett skattetillägg. Samma information används sedan i ett brottmål, där den tilltalade inte alls har samma skyldigheter att samarbeta och lämna information.

Myndigheternas gemensamma underrättelsearbete kan också ställa till andra problem, som försvårar både försvararens och rättens arbete.

– När information vandrar mellan olika myndigheter, blir det svårare att spåra dess ursprung, och då även att pröva dess tillförlitlighet, säger Thomas Olsson.

Ny arbetsform?

Och visst finns det risker med underrättelsesamarbetet, det medger alla intervjuade myndighetsföreträdare. Men de betonar också att informationen hanteras på ett ansvarsfullt sätt. Och Annika Stenberg på Skatteverket önskar snarare att man kunde utbyta mer information.

– Det finns fortfarande hinder för utbyte av information som bromsar ett effektivt samarbete. Vi skulle kunna göra det här ännu bättre tillsammans, om vi hade större möjligheter att utväxla viss information, säger hon.

Överåklagare Björn Blomqvist pekar på att det också finns inbyggda garantier för att informationen används på ett riktigt sätt, inte minst i form av åklagarens roll. För åklagarna deltar inte i underrättelsearbetet. I stället ska de överblicka och bedöma det material som kommer in och på det viset kvalitetssäkra utredningen.

– Myndigheterna har hållit sina rågångar mycket klara i samarbetet. Vi har en underrättelseverksamhet som i första hand sköts av polisen och tullen och andra underrättelseorgan, medan åklagare alltjämt står som fristående garanter för att en förundersökning bedrivs i enlighet med rättegångsbalkens regler, säger han, och fortsätter:

– Det finns nya arbetsformer och nya samarbetsfora, men åklagarrollen, att vara objektiv och stå för rättssäkerhetsgarantin, den har inte förändrats.

Björn Blomqvist passar också på att ge en släng till advokaterna. I hans tycke är det snarast deras agerande i vissa mål som hotar rättssäkerheten. 

– Jag ser en utveckling där försvararna sent i processen går in med väldigt generella och breda yrkanden i målen. De begär kompletteringar som inte begränsas i tid och rum. För mig är det en rättssäkerhetsfråga att den som kan misstänkas för brott inte får ett försvar baserat på en sådan ny arbetsform där sena och oprecisa yrkanden riskerar att förlänga rättegången, säger Blomqvist och tillägger att detta är en fråga för samfundet att ta upp och fundera över.

Desperat åtgärd

En annan omdiskuterad fråga är de samverkande myndigheternas allt större användning av hemliga tvångsmedel och okonventionella spaningsmetoder, som informanter och infiltration. Enligt polis, åklagare och många kriminologer är dessa metoder särskilt viktiga just mot den grova organiserade brottsligheten, eftersom de brottsliga gängen och nätverken sprider skräck omkring sig. Det blir helt enkelt svårt att få vittnen och målsägande att berätta något.

Kritikerna i debatten, däribland Advokatsamfundet, anser däremot att dessa metoder innebär stora integritetsingrepp på enskilda personer.

Advokat Thomas Olsson sällar sig till skaran av skeptiker.

– Det intryck jag har är att dessa metoder aktiveras när polisen helt enkelt misslyckas med att utreda ett brott på det vanliga sättet. Då tar man, lite desperat, till de här okonventionella metoderna för att få fram någon form av bevisning i ärendet. Problemet är att okonventionella metoder ger också väldigt osäkra resultat. Många gånger har informatörerna ett eget intresse av att berätta, säger Olsson.

Myndighetssamarbetet, där man ofta bedriver insatserna på flera fronter samtidigt, innebär också särskilda problem, menar Thomas Olsson.

– Det finns en risk att myndigheter använder sina befogenheter till annat än vad de är avsedda för, för att man vill tillfredsställa den samarbetande partnerns intressen. Då kan det bli så att man utvidgar tillämpningsområdet för olika tvångsmedel eller att man inhämtar information genom att förutskicka betungande beslut utöver vad lagstiftaren har avsett.

Överåklagare Björn Blomqvist beskriver användningen av tvångsmedel och okonventionella metoder som en balansgång mellan effektivitet och integritet.

– Det viktiga här är att det blir en rättssäker hantering, där man ser till att information från dem som inte anses vara relevanta i utredningen tas bort väldigt snabbt. Den andra frågan är hur långt vi ska gå när det gäller kameror, teleövervakning, hemliga tvångsmedel över huvud taget. Jag tycker nog att balansen i dag fungerar ganska väl, och det finns skyddsnät redan i dag för att man inte lyssnar och tar del av uppgifter från fel person, säger Blomqvist.

”Go for the money”

En viktig del i den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet är den tillgångsinriktade brottsbekämpningen – eller som sloganen lyder ”Go for the money!”. Tanken är att göra brottsligheten mindre attraktiv genom att brottsvinster konsekvent förverkas och tas ifrån dem som döms för brott.

Tanken är tilltalande. Men i praktiken har det, enligt en utvärdering av Brottsförebyggande rådet, varit svårt att få någon riktig fart på verksamheten. Det är också svårt att veta vad som är ett gott resultat.

Under år 2010 säkrades tillgångar i ärenden som beslutats i Operativa rådet för 3,7 miljoner kronor. 2011 var siffran drygt en miljon lägre. Björn Blomqvist är, trots de relativt blygsamma siffrorna, nöjd.

– Det är ett uppdrag som åklagare, poliser och andra myndigheter alltid haft, att på olika sätt förverka tillgångar från begångna brott. Det uppdraget har vi tidigare inte skött särskilt bra. 2010 började vi en satsning på specialkammarområdet för åklagarväsendets del, och från 2012 försöker vi gradera upp hela den verksamheten, att komma ut utbyten av brott. Alla åklagarkammare ska arbeta med det. Det har gett väldigt goda resultat ur ett pengaperspektiv, säger han, och pekar på att Åklagarmyndigheten under år 2011 har genomfört 427 tillgångsutredningar och att åklagare framställde 183 yrkanden om förverkanden med belopp på drygt 105 miljoner kronor. Flera av dessa avser allvarlig och organiserad brottslighet.

Blomqvist påpekar att man inte kan titta bara på de siffror över förverkande som redovisas av Samverkansrådet. Satsningen på att komma åt brottsvinster kan ge resultat som syns i andra delar av myndigheternas verksamhet eller sker i andra länder, menar han. Han får medhåll av Annika Stenberg. För Skatteverket innebär arbetet mot organiserad brottslighet att man kan fatta skattebeslut om ansenliga summor, också det ett slag mot kriminella pengar.

Den tillgångsinriktade brottsbekämpningen kan också påverka nyrekryteringen till de kriminella gängen, påpekar Björn Blomqvist.

– Ett av de stora ”säljargumenten” för att locka in unga i brottslighet är förebilder med tjusiga bilar, mycket guld och mycket pengar att spendera. När man, genom förverkandeyrkanden, tar bort de förutsättningarna att visa upp resultaten av den brottsliga verksamheten, ja då kan man förvänta sig att det blir mindre attraktivt, påpekar han.

Björn Blomqvist upplever att just förverkande av brottsvinster väcker starka reaktioner bland dömda brottslingar. Många av dem kalkylerar kanske med en tid i fängelset. När bilen eller pengarna försvinner känns det betydligt värre, konstaterar Blomqvist.

Mycket knark

Att ta hand om pengar, bilar och ”blingbling” kan alltså vara ett sätt att bekämpa brottsligheten på ett mer långsiktigt sätt. Men vad är det egentligen för brottslighet den myndighetsgemensamma satsningen bekämpar?

Inriktningen finns tämligen klart formulerad av Samverkansrådet i tre kriterier:

1. Brottslig verksamhet som bedrivs i företagsform.
2. Otillåten samhällspåverkan som hotar demokratin.
3. Våldsanvändning som hotar tryggheten i samhället.

När det operativa rådet fattar beslut om insatser är det just dessa tre kriterier som ska styra vad man satsar på. Förutom kriterierna finns också en så kallad säkerhetsventil som kan fånga upp insatser som inte kriterierna fångar, om de är av särskilt strategisk betydelse.

I praktiken är det svårt att säga om kriterierna verkligen varit styrande. Brås utvärdering visar nämligen att huvuddelen av insatserna 2010, 12 av 23 insatser, handlat om narkotika. Brå skriver i sin rapport att en orsak till denna slagsida kan vara att de långa straffen för narkotikabrott underlättar för polisen att använda hemliga tvångsmedel. En annan tänkbar förklaring är att polisens kunskap om ekobrott brister. Men Brå skriver också att många insatser berör flera brott, och att narkotika kan vara en av flera delar.

Överåklagare Björn Blomqvist tror att det finns flera förklaringar till att narkotikan tar så stor plats.

– Jag tror att det beror på att narkotikabrottsligheten fortfarande ses som ett väldigt stort samhällsproblem i dag. Narkotikabrotten är också intimt förknippade med grov organiserad brottslighet. Vi ser att de här flexibla multikriminella går dit där pengarna finns. Så det är klart, så länge narkotika genererar stora pengar kommer också kriminella att ha det som födkrok, säger han.

Han konstaterar dock att det inte längre är samma huvudfokus på narkotikabrott längre. Det här är till stor del en ”barnsjukdom” och de rena narkotikabrotten har minskat under 2011 och framåt.

– Det vi ser är istället att det handlar om multikriminalitet där narkotikabrott möjligen är en gren men det är oftast ekobrotten som är avgörande för att man väljer ut en insats.

Svårt att mäta

Det tycks alltså vara svårt att riktigt säga hur väl bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten lever upp till sina mål. Alla intervjuade myndighetsföreträdare är dock övertygade om en sak: att deras arbete bidrar till att göra det svårare och besvärligare att vara kriminell i Sverige.

En annan fråga, som inte tas upp i redovisningarna av insatser, är om samarbetet kunnat pressa tillbaka den organiserade brottsligheten.

– Den har minskat i så måtto att de som har lagförts, har lagförts, och är borta för en tid. Sedan är det väldigt svårt att veta, säger Björn Blomqvist.

Den så kallade inkapaciteringseffekten, alltså att just den som sitter i fängelse inte begår brott ute i samhället under den tid han sitter inne, är svår att förneka. Samtidigt finns det vissa erfarenheter av att det tomrum som skapas när en brottslig grupp låses in, kan tas över andra kriminella nätverk.

Den årliga uppföljningen tar varken fasta på kriterierna för vilka brott som ska bekämpas eller om brottsligheten faktiskt minskat. I stället mäter den till exempel antalet dömda och antalet fängelseår, det vill säga sådant som polisen traditionellt är intresserad av. Enligt Brå belönar ett sådant mätsystem främst dem som åstadkommer långa fängelsestraff, som det ju ofta blir vid narkotikabrott.

Björn Blomqvist håller med om att mätmetoden har brister.

– Jag vet att det är väldigt svårt att ta fram goda mått. Jag tycker att det skulle vara lite mer analytiska mått. I dag blir det lätt så att man fastnar på siffror, x antal år eller kronor. Det visar mindre vad man åstadkommit och det är inte säkert att det ger hela bilden, säger han.

Också Annika Stenberg på Skatteverket önskar sig bättre indikatorer på framgångarna.

– Ett förbättringsområde som vi känner till i Samverkansrådet och Operativa rådet är ju hur vi mäter och följer upp det vi gör. Det kan utvecklas mer. Det är ju långa kedjor från det att vi har underrättelser till att någon är dömd i domstol, och det är också skatteprocesser och så. Så i vissa delar får vi inte med allt vi gör i dag, säger hon.

Steg för steg

Bättre mätmetoder tycks vara ett gemensamt önskemål för framtidens myndighetssamverkan. Men det finns också annat som kan förbättras och där myndigheterna behöver hänga med.

– Jag tror att en framgångsfaktor är att myndigheterna blir snabbare i det vi arbetar med, säger Björn Blomqvist.

Han syftar bland annat på vikten av att hänga med dagens snabba medie- och IT-värld. Myndigheterna löper i dag alltid risken att en misstänkt hängs ut på nätet eller namnges i tidningarna, innan polisen hunnit genomföra vittneskonfrontationer och säkra viktiga bevis.

– Ett vittne eller en målsägande kan ha sett bilden eller hört namnet och fått den uppfattningen att det är en person som är skyldig. Det är alltså jätteviktigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv att vi blir snabbare, säger Blomqvist, som också trycker på de rent tekniska utmaningarna.

– IT-världen utvecklas mycket snabbt. Vi måste bli oändligt mycket bättre på systemhotande IT-brottslighet i form av systematiska angrepp på myndigheter till exempel. Näthandel är ett annat problemområde, där illegala varor eller legala varor som saluförs på ett bedrägligt sätt skapar stora svårigheter för vanliga människor som vill handla över nätet.

Också Annika Stenberg ser förbättringsmöjligheter.

– Vi tittar på en tillgångsinriktad utredningsmetodik, just för att plocka pengarna så fort vi kan. Vi behöver fortfarande utveckla vår gemensamma planering, så att vi inte lägger ner utredningsarbete i en del som sedan inte kan prioriteras av exempelvis åklagaren, säger hon.

Advokat Thomas Olsson vill snarare varna för allt för snabba och drastiska steg inom myndighetssamarbetet.

– Det finns ju alltid risk med en samverkan, att en mängd information slås ihop och att övervakningen och kontrollen av medborgarna ökar i samhället. Det måste man vara väldigt vaksam på. Ett utvecklat samarbete mellan olika myndigheter måste ske öppet och stegvis och det måste alltid ske en ordentlig analys av behov och proportionalitet.

Ulrika Brandberg och Tom Knutson

Myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet

 I myndighetssamverkan deltar polisen, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten och Försäkringskassan, som anslöt sig 2010.

Samarbetet leds av Samverkansrådet, som består av myndighetschefer från de samverkande myndigheterna.

Operativa rådet sammanställer underlag och fattar beslut om insatser.

Samverkansrådet och Operativa rådets arbete stöds av ett kansli.

Till sitt förfogande har Operativa rådet åtta aktionsgrupper med totalt 200 poliser som bara arbetar inom denna verksamhet, runt om i landet. 

Ett nationellt underrättelsecentrum (NUC) vid Rikskriminalpolisen bearbetar och analyserar underrättelser från alla de samverkande myndigheterna, och tar fram underlag till samverkansrådet. Vid NUC finns alla myndigheter i samverkan, utom Åklagarmyndigheten representerade. Här medverkar också Migrations­verket.

Dessutom finns åtta regionala underrättelsecenter (RUC), med uppgift att stödja satsningen mot den grova organiserade brottsligheten. De ska arbeta med myndighetsöverskridande ärenden inom ramen för den nationella inriktningen för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten.

 

Källor
Brottförebyggande rådet, Rapport 2011:20, Bekämpning av grov organiserad brottslighet
Samverkansrådet, Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2011, Redovisning av resultatet av den särskilda satsningen mot den grova organiserade brottsligheten
Webbplatser:
Polisens webbplats, www.polisen.se
Åklagarmyndighetens webbplats, www.aklagare.se