Vässade vapen mot krigsförbrytarna

Den internationella humanitära rätten har utvecklats snabbt sedan det kalla krigets slut för knappt 20 år sedan. Flera internationella domstolar, tillfälliga och en permanent, har upprättats för att pröva åtal för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Bland de åtalade finns en före detta och en sittande statschef.

De internationella domstolarna markerar på flera sätt att en ny era inletts.
– Den sedan länge erkända sanningen att internationella brott kan begås ostraffat har övergetts. Det finns vissa brott där det internationella samfundet har ett ansvar för att utkräva rättvisa, säger Mark Ellis, generalsekreterare i International Bar Association, IBA.

Och den internationella straffrättens kvarnar har börjat mala. Vid Internationella brottmålsdomstolen i Haag (ICC) pågår för närvarande åtta mål, med sammanlagt 13 misstänkta. De tilltalade kommer från Kongo, Uganda, Sudan och Centralafrikanska republiken och misstänks alla för grova humanitära brott. Några av dem är gripna och en har frivilligt inställt sig i domstolen, men de allra flesta av dem är på fri fot, trots arresteringsordern från ICC.

Samtidigt arbetar flera internationella krigsförbrytartribunaler med att lagföra misstänkta för de grymheter som begåtts i Rwanda, före detta Jugoslavien, Sierra Leone och Kambodja. Över 160 personer från alla de stridande parterna i konflikten har åtalats vid Jugoslavientribunalen. Hittills har ungefär 60 fällts för brott. Rwandatribunalen har genomfört ett 20-tal rättegångar, med närmare 30 dömda som följd. En ny tribunal för Libanon ligger i startgroparna.

Den materiella rätten på området har precis som institutionerna utvecklats snabbt under de senaste 20 åren. Domarna från Jugoslavientribunalen (ICTY) och Rwandatribunalen (ICTR) har klargjort vad som ryms inom brottsrubrikerna och skapat prejudikat på området.

Jugoslavien- och Rwandatribunalerna fastslog exempelvis att våldtäkt kan betraktas som brott mot den internationella humanitära rätten.
Även processuellt har tribunalerna varit nyskapande. Här har common law och civil law förenats, och domare, advokater och åklagare från de olika systemen och många olika rättskulturer har lyckats arbeta tillsammans. Liksom på många andra områden har ICTY och ICTR varit föregångare och ICC har tagit efter deras modell.

Att bygga upp en helt ny rättsordning är naturligtvis inte billigt. De internationella domstolarna kritiseras emellanåt för att kosta allt för mycket, inte minst utslaget på hur många som åtalas och döms. Ett annat problem är att man inte alltid lyckats skapa förtroende för rättskipningen i det samhälle som brotten begåtts. Mark Ellis pekar på att detta särskilt gäller de domstolar som har sitt säte i andra länder än de där brotten begåtts, som ICTY, ICTR och ICC:
– Människor kan inte se rättvisan i arbete, rättsutkrävandet är fjärmat från scenen för brotten och de som drabbats av dem, säger han.
Att domstolen finns på plats i det land saken gäller hjälper alltså domstolen att bli effektiv och uppfattas som legitim. Samarbete och genuint engagemang från det aktuella landets regering är en annan viktig framgångsfaktor. Specialdomstolen för Sierra Leone nämns ofta som ett exempel på detta. I Kambodja, som också begärde hjälp av FN, har samarbetet med regeringen inte fungerat lika bra.

Mark Klamberg, doktorand i folkrätt vid Stockholms universitet, jämför Jugoslavientribunalens framgångar med att lagföra de misstänkta med ICC:s misslyckande i Sudan:
– Varför fungerar det med Balkan men inte med Sudan? Förklaringen är att länderna på Balkan vill in i EU. Och EU har ställt krav på de berörda staterna att de måste samarbeta om de vill ha ekonomiska avtal och ett framgångsrikt utbyte. Världssamfundet har ju inte riktigt samma hävstång mot Sudan, konstaterar han.
Även USA har tryckt på för att få Jugoslavien att samarbeta.

Avskräcka från brott
Ett syfte med straff är naturligtvis att avskräcka människor från att över huvud taget begå brott. Mark Klamberg har tidigare arbetat vid ICC i Haag. Han är osäker på om det finns några empiriska belägg för att den humanitära rätten i alla konflikter har en sådan effekt. Men de praktiska erfarenheterna talar för att det ändå kan fungera.
– Jag arbetade på domstolen 2006 när man förde dit den första åtalade från Kongo. Vi hörde då att ryktet spreds bland personerna ute i landet att domstolen finns och man kunde hamna inför skranket. De som beskrev det sa att det gav en effekt, att de stridande parterna lugnade ner sig, säger han och konstaterar att förundersökningarna i Sudan enligt vissa bidragit till tryck så att det blivit fredsförhandlingar mellan rebellrörelsen och regeringen.

Även Richard Goldstone, tidigare chefsåklagare i Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen, tror att hotet om att ställas inför rätta kan avskräcka.
– Under Operation Storm varnades de kroatiska styrkorna för att inte bryta mot internationell humanitär lag. Det gjorde de givetvis, men jag tror det blivit ännu värre om inte tribunalen funnits där, säger han.

Ett annat mål med den internationella humanitära rätten är att ge röst åt och upprättelse till offren för de grövsta brotten. Vid ICC har man gett brottsoffren en ställning som man kan likna vid målsäganden i svenska domstolar. De kan genom ombud delta i processen, ställa frågor och väcka anspråk.
– Möjligheterna till upprättelse för offren genom att ICC bekräftar och uppmärksammar brotten de utsatts för är något nytt. Den möjligheten finns inte i andra internationella domstolar, att offren själva kan medverka är en spännande utveckling, säger Richard Goldstone.

Både i ICC och de internationella specialdomstolarna har åklagarfunktionen och arbetet med att utreda brotten och spåra upp de misstänkta fått mycket uppmärksamhet. Domarna är betydligt mer okända. Och allra minst fokus är det kanske på de tilltalades advokater.

Enligt Mark Ellis har försvarets situation och resurser varit ett problem i de internationella domstolarna. Inför domstolens första mål, mot serben Dusko Tadic 1997, erbjöd det amerikanska advokatsamfundet, ABA, försvararna hjälp att förbereda sig. Deras situation var då svår, berättar Mark Ellis.
– Vid den tidpunkten fanns inget kansli och väldigt lite pengar för advokaterna, trots att varje åtalad har rätt till ett ombud. Resurserna var så små att jag kände oro för att det inte skulle bli en rättvis rättegång.

Mark Ellis fick då stöd från den dåvarande chefsåklagaren Richard Goldstone.
– Hans uppfattning var, helt riktigt, att om inte det internationella samfundet uppfattade rättegången som rättvis skulle det försvaga hela institutionen. Tadic fick allt stöd som behövdes för sitt försvar för att garantera att det skulle uppfattas som en rättvis rättegång, berättar Ellis, som också påpekar att situationen nu förbättrats.

Svårt att gripa misstänkta
Vid ICC finns ett kansli som ger administrativt stöd till försvararna, liksom en advokatsammanslutning. I november 2008 fanns 264 advokater upptagna på ICC:s lista över försvarare. De allra flesta kommer från länder i Europa och Afrika. Ingen är svensk.

Men fortfarande råder en viss obalans mellan försvaret och åklagarna. Det menar i alla fall Christian Åhlund, generalsekreterare i ILAC, en organisation som arbetar med rättsligt bistånd till konfliktdrabbade länder.
– För att kunna bedriva ett effektivt och relevant försvar är det ibland nödvändigt att exempelvis ge sig ut på landet och förhöra vittnen som det var i Bosnien, vilket kan vara förenat med stora kostnader och kräva omfattande resurser. Det är svårt för försvarssidan att bekosta. Åklagarsidan har däremot ganska goda möjligheter, säger han.

De internationella domstolarna har enligt alla bedömare varit framgångsrika när det gäller att skipa rätt när misstänkta hamnat inför skranket. Problemet har dock i många fall varit att gripa de misstänkta. I Jugoslavientribunalen är till exempel Ratko Mladic, överbefälhavare för den bosnienserbiska armén, fortfarande på fri fot. ICC har bara lyckats få ett fåtal av sina misstänkta inför rätta.

Ambassadör Hans Corell, före detta undergeneralsekreterare och rättschef i FN, var generalsekreterarens representant vid Romkonferensen där stadgan för Internationella brottmålsdomstolen togs fram. Han är en varm anhängare av den internationella humanitära rätten, men också mycket kritisk till utvecklingen i världen.
– Vi lyckades slutförhandla Romstadgan på fem veckor. Jag tror att i ett historiskt perspektiv var det här något alldeles fantastiskt att det kunde ske på så kort tid. Sedan tycker jag att utvecklingen gått i en riktning som inte har varit så positiv. Jag hade önskat att det var mer av handlingskraft bakom staternas agerande här, säger han.

I en rättsstat kan staten sätta kraft bakom rättssystemet i form av poliser som griper de misstänkta och ser till att de inställs inför domstolen om de åtalas. Enligt Hans Corell måste världssamfundet, och i praktiken FN:s säkerhetsråd, bereda sig på att agera polis för att den humanitära rätten ska få genomslag på allvar.
– Jag tycker att det är ovärdigt av Säkerhetsrådet att sätta upp en domstol och sedan inte följa upp konsekvenserna, säger han om Jugoslavientribunalen med hänvisning till att Ratko Mladic alltjämt är på fri fot.

Det är Säkerhetsrådet som upprättat tribunalerna för Jugoslavien och Rwanda, och överlämnat situationen i Darfur till åklagaren vid ICC. Även där borde Säkerhetsrådet ha agerat med mer kraft, menar Corell.
– Jag menar att Säkerhetsrådet två dagar efter att åtal var väckt mot president al-Bashir skulle ha antagit en resolution som befaller Sudan att leverera statschefen till ICC. Men det gjorde man inte, konstaterar Hans Corell.

Att Säkerhetsrådet, och i praktiken de fem stormakter som är permanenta medlemmar i rådet, inte kan enas och ibland inte är beredda att sätta kraft bakom sitt ord, bekymrar Hans Corell. Ännu skarpare i sin kritik blir han när det kommer till USA:s inställning till den humanitära rätten. USA har inte ratificerat Romstadgan, och har dessutom gång på gång förhandlat fram avtal med andra länder om att amerikanska medborgare inte ska överlämnas till ICC. Enligt Corell borde USA istället föregå med gott exempel.

Förändring i USA
– När vi från västvärldens sida pekar mot arabstater och länder i Asien som inte är demokratier måste vi själva visa att vi böjer oss för lagen. Det finns bara en väg framåt: ett multilateralt och regelbaserat internationellt system. Då måste de västliga demokratierna vara de som börjar. Om inte de gör det, hur kan vi då begära att till exempel Kina eller Ryssland ska göra det, säger han, och fortsätter:
– I rättsstaten måste alla böja sig för lagen. Där finns ett system som garanterar att lagen kan verkställas. På det internationella planet vem kan sätta sig på den mäktigaste staten när den bryter mot lagen? Då sitter rätten i spjutstångs ände.

Hans Corell tycker sig dock se en förändring i USA:s hållning, och han hoppas mycket på att president Obama ska visa statsmannaskap och föra landet framåt i det internationella samarbetet.

Även andra bedömare vittnar om en förändring i USA. Från att närmast ha motarbetat ICC har landet övergått till att aktivt stödja domstolen. En kraftfull inhemsk opinion bidrog säkerligen till att USA accepterade att Darfursituationen överlämnades till domstolen. Richard Goldstone tror på den amerikanska demokratins kraft.
– Det handlar om att låta den amerikanska demokratin göra jobbet. Det är visserligen tidigt ännu och juryn har inte bestämt sig, men om domstolarnas goda insatser fortsätter är jag övertygad att USA ansluter sig till ICC därför att det amerikanska folket vill det, säger han.

Fred och rättvisa
Att hota med rättegång och straff kan fungera. I Uganda fick till exempel ICC:s arresteringsorder mot rebelledarna från LRA (Lord´s Resistance Army) dem att börja förhandla om ett fredsavtal. Men väl vid förhandlingsbordet krävde de immunitet – att slippa ställas inför rätta för sina brott.

Exemplet Uganda framhålls ibland för att visa att fred och rättvisa kan vara svåra att förena. Kan det vara så, att man måste välja ibland?
– På kort sikt, eller vid en första anblick kan det verka så. Men alternativet, att det råder straffrihet, tror jag är mer allvarligt för mänskliga rättigheter. Det finns ju en mekanism i Romstadgan. FN:s säkerhetsråd kan, om man tycker att det gynnar fred och säkerhet, välja att skjuta upp, frysa en förundersökning, i ett år. Så om fredsförhandlingarna är i ett känsligt skede kan man frysa undersökningen. Det är ett sätt att hantera den målkonflikten, mellan rättvisa och fred, svarar Mark Klamberg.

Universell jurisdiktion
Richard Goldstone är av samma uppfattning, och tror att man i vissa fall måste acceptera att det finns en konflikt på kort sikt.
– I vissa fall kan rättvisan förlänga konflikter. Men antingen har man internationell rättvisa eller så har man det inte. Vill man ha det får man också fråga sig vad priset är för detta och om man vill betala det. Jag anser att priset är värt att betala och att världen då blir bättre, säger han.

Mark Ellis avvisar hela konflikten:
– Historien visar om och om igen att om man inte tar tag i dessa händelser och utkräver ansvar uppnås inte varaktig fred. Brotten fortsätter. Samhället kan inte läka om de grymheter som begåtts inte lyftes fram och erkännes. Det kräver någon form av ansvarsutkrävande. Jag tror att tanken på att välja mellan fred och rättvisa är helt fel. Utan rättvisa ingen varaktig fred.

Ett alternativ som ibland ställs upp till internationella domstolar är så kallad universell jurisdiktion. Principen innebär att de vanliga jurisdiktionsreglerna, som vanligen kräver att ett brott eller den som begått brottet har en koppling till det land där brottet lagförs, sätts ur spel för vissa brott, till exempel folkmord. Sverige har en regel om universell jurisdiktion för de grövsta humanitära brotten, men det krävs att regeringen beslutar i frågan, och det har hittills inte skett. I andra europeiska länder är reglerna mer generösa. Den spanske undersökningsdomaren Baltasar Garzón blev till exempel världskänd när han 1998 krävde att Storbritannien skulle lämna ut den förre chilenske diktatorn Agusto Pinochet så att han skulle kunna åtalas. Britterna vägrade efter en rad turer att göra det. Pinochet ansågs vara alltför gammal och sjuk. Garzón har också flera gånger uttryckt önskan att åtala USA:s förre utrikesminister Henry Kissinger.

– Jag tror att utvecklingen går mot en universell jurisdiktion för de här brotten, samtidigt är frågan oerhört kontroversiell, här ser man verkligen konflikten mellan politik och juridik, säger Christian Åhlund.

Det land som gått längst i att tillämpa universell jurisdiktion är Belgien. Där åtalades till exempel Ariel Sharon för krigsförbrytelser som Israel begått bland annat vid invasionen av Libanon och massaker i ett flyktingläger 1982.

Människorättsorganisationen Amnesty International förespråkar universell jurisdiktion som ett sätt att upprätthålla de mänskliga rättigheterna. Men många är tveksamma.

Och Belgiens försök att tillämpa universell jurisdiktion visar verkligen på sprängkraften i att åtala politiska ledare. Under en period fick de belgiska domstolarna ta emot anmälningar från hela världen. Det hela ställdes på sin spets när Belgien utfärdade en arresteringsorder mot den kongolesiske utrikesministern och Kongo stämde Belgien vid FN:s högsta domstol Internationella domstolen i Haag för att de kränkte utrikesministerns immunitet. ICJ gick på Kongos linje, och Belgien har sedan dess anpassat sin lagstiftning så att det blivit svårare att väcka åtal med tillämpning av internationell jurisdiktion.

Försiktig optimism
Den internationella humanitära rätten tycks ha gått framåt, om än ryckigt och fläckvis. Flera mäktiga stater ställer sig fortfarande utanför systemet, och Säkerhetsrådet har haft svårt eller varit ovilligt att sätta full kraft bakom de domstolar man inrättat. Vad händer då i framtiden?

– Min förhoppning är att utvecklingen sakta men säkert är på rätt väg. Men samtidigt är det en realitet att Säkerhetsrådet är nyckeln till hur utvecklingen kommer att gå i framtiden, säger Hans Corell.

Han skrev i december förra året ett brev till FN:s medlemsstater om just detta, och uppmanade Säkerhetsrådets permanenta medlemmar att följa folkrätten.
– Om de fem permanenta medlemmarna verkligen böjde sig för folkrätten och agerade gemensamt, skulle det sända en kraftfull signal till statssamfundet. Statschefer och höga potentater i andra länder skulle då med säkerhet rätta in sig i ledet. Och den som förbryter sig skulle ställas inför rätta inför landets egna organ eller, om detta inte fungerar, inför ICC, konstaterar han.

En försiktig optimism präglar alla bedömare Advokaten talat med. Utvecklingen har trots allt gått framåt.
– Det är inte svårt att vara optimist om man ser på var vi befann oss för 20 år sedan och jämför med i dag. Givetvis kunde utvecklingen vara mer universell. Men förr fanns inga lagliga möjligheter att stoppa internationella krigsförbrytare. Onda ledare kunde röra sig fritt i världen utan att behöva riskera något. I dag tänker de sig för både en och två gånger innan de reser till andra länder, speciellt i Europa, säger Richard Goldstone.

Ulrika Brandberg, Per Johansson och Tom Knutson