Avreglering pågår
Nr 6 2004 Årgång 70
Europas advokater står inför stora förändringar. EU-kommissionen vill avreglera advokatyrket och harmonisera reglerna mellan Europas länder som ett led i att öka EU:s konkurrenskraft. Många bävar för att förändringarna urholkar yrkets kärnvärden och försämrar kvaliteten för klienterna.
Samfundens rättigheter till självreglering. Advokatens oberoende. Inträdes- och utbildningskrav. Bolagsjuristerna i samfunden. Olika typer av ägandeformer. Förbud mot fasta priser och reklamförbud.
Det är bara några av alla de frågor som nu diskuteras på internationell nivå och som får betydelse för Europas advokater.
Samtliga dessa frågor och fler finns med i de två stora initiativ som under våren kommit från EU-kommissionen och som vill öka konkurrensen inom de så kallade fria yrkena, där advokatyrket ingår. Det handlar om förslaget till tjänstedirektiv som utarbetats av kommissionär Frits Bolkestein samt rapport om konkurrens inom sektorn för professionella tjänster som tagits fram av kommissionär Mario Monti.
Båda initiativen har sitt ursprung i Europeiska rådets möte i Lissabon år 2000 där det bestämdes att EU till år 2010 ska bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsekonomi. Tjänsteföretagen har här en nyckelroll eftersom det är den sektor som under flera år ökat mest, både vad gäller sysselsättning och BNP.
Tjänstedirektivets huvudsyften är dels att avlägsna hindren för de tjänsteföretag som vill etablera sig i en annan medlemsstat, dels öka den fria rörligheten av tjänster. Ambitionen är att nå en politisk överenskommelse under nästa år och att direktivet ska börja gälla som lag år 2007.
Tjänstedirektivet kompletterar de tidigare etablerings- och tjänstedirektiven för advokater. Direktivet har bland annat en positiv inställning till advokatsamfundens självreglerande roll, som man vill slå vakt om. Dessutom delar man EG-domstolens syn i det så kallade Nova-målet från år 2001 att enskilda samfund kan ha rätt att förbjuda etablerade samarbeten mellan advokater och andra yrkesgrupper, så kallat MDP.
Däremot efterlyser tjänstedirektivet gemensamma yrkesetiska koder på europeisk nivå som gör det lättare för klienterna att veta vilka krav man kan ställa på sin advokat. Dessutom ställer direktivet krav på obligatoriska yrkesansvarsförsäkringar och vill förbjuda alla former av reklamreglering.
Monti-rapporten är en genomgång av EU-ländernas konkurrensbegränsande regleringar inom sex olika professionella tjänsteområden, förutom advokater även notarier, revisorer, arkitekter, ingenjörer och apotekare.
Med rapporten vill kommissionen visa att det finns utrymme att ta bort onödiga och otidsenliga yrkesregleringar, som försämrar konkurrensen. Förslagen ska inte bli lagstiftning. Kommissionen vill i stället att konkurrensmyndigheterna och yrkesorganisationerna i respektive land ska hjälpas åt att rensa i regleringarna.
Rapporten behandlar fem områden. Dessa är fasta priser, rekommenderade priser, reklambegränsningar, inträdeskrav och exklusiva rättigheter samt regleringar som styr företagsstruktur och yrkesutövning inom flera yrken. Innehållet i rapporten visar på stora skillnader mellan de norra och södra delarna av Europa. Såväl Italien som Österrike, Tyskland, Portugal, Spanien, Grekland, Irland, Frankrike, Belgien och Luxemburg kritiseras för sina konkurrensbegränsande regleringar av advokatyrket.
I flera av dessa länder är konkurrensmyndigheterna redan i full färd med att detaljgranska samfundens konkurrensbegränsande regler. Sverige, som tillsammans med Finland anses ha den mest avreglerade advokatmarknaden, klarar sig hittills helt undan kritik från EU-kommissionen.
Både tjänstedirektivet och Monti-rapporten vållar stor oro bland Europas advokatsamfund. Dessa fruktar både att yrkets kärnvärden ska urholkas och att rättssäkerheten kommer i kläm. Framför allt Monti-rapporten har kritiserats hårt för att innehålla en rad felaktigheter och ha ett alltför snävt ekonomisk synsätt.
Leif Sevón, tidigare domare i EG-domstolen och numera president i Finlands högsta domstol hör till de starkaste kritikerna:
– Det går inte att jämställa advokater med vem som helst som tillhandahåller tjänster och det går inte enbart att ha konkurrens som utgångspunkt när man diskuterar reglering av advokater. Man måste beakta att advokaterna utgör en integrerad del i rättsvården, med de särdrag som följer av detta. Därför vänder jag mig mot hela upplägget i kommissionens arbete, säger Leif Sevón.
Han anser inte att den svenska och finska modellen är ett bra argument för att en mild reglering fungerar tillfredställande. Tvärtom anser han att möjligheterna att representera en part eller driva försvar utan att vara advokat eller kanske ens ha juristutbildning ofta vållat klienter stor skada.
– Jag anser därför det i högsta grad önskvärt att varje stat ska ha möjlighet att skärpa kraven på dem som försvarar eller representerar en part i domstolen. Det är enda sättet att få en garanti för att klienten får en hygglig rättegång.
Han är också skeptisk till Monti-rapportens vilja att öppna för samarbete över yrkesgränserna genom MDP.
– Ett utökat samarbete över yrkesgränserna urvattnar advokatens oberoende och lojalitet mot klienten. Kommissionens argumentationslinje strider på denna punkt dessutom mot EG-domstolens syn, säger Sevón.
CCBE, paraplyorganisation för alla Europas advokater, för en aktiv diskussion med kommissionen där man bland annat påtalar behovet av att ta hänsyn till de nationella variationer som utvecklats under lång tid. Jonathan Goldsmith är generalsekreterare för CCBE:
– Många av våra medlemmar anser att avreglering kan vara ett hot mot yrkets kärnvärden som är till för att skydda klienterna. Avregleringen måste därför alltid ta hänsyn till kvalitetsaspekterna, säger Goldsmith.
Goldsmith anser att EU i dag har den mest avreglerade marknaden för juridiska tjänster. Inom EU kan advokater korsa gränser lättare än någon annanstans. När EU nu tar steget vidare mot ytterligare avreglering och harmonisering är det viktigt att man antar ett ”helikopterperspektiv”.
– EU måste först ställa sig frågan vad som behöver harmoniseras och vilka nackdelarna och fördelarna med en sådan harmonisering är. Som det är i dag finns risk att man harmoniserar enbart för sakens skull. Vi ser inga som helst fördelar med Monti-rapportens förslag men är positiva till att tjänstedirektivet godkänner samfundens yrkesreglerande roll.
EU-kommissionen efterlyser i båda sina initiativ gemensamma europeiska yrkesetiska uppförandekoder som kan antas av de nationella samfunden. Jonathan Goldsmith ser arbetet med gemensamma koder som en av de viktigaste framtidsfrågorna; inte minst som ett sätt att möta kommissionens propåer.
– Vi undersöker möjligheterna att överföra CCBE:s uppförandekod, som gäller för gränsöverskridande verksamhet i Europa, även till en nationell prototypkod. Frågan kan även utsträckas till att omfatta en annan viktig fråga som är huruvida – i denna tid av ökad rörlighet för advokater – det är möjligt att finna en enkel och elegant lösning på problemet om vilka advokatetiska regler som ska styra advokater som är verksamma utomlands, oavsett om det är i Europa eller utanför, säger Goldsmith.
Anne Ramberg, generalsekreterare i Sveriges advokatsamfund, anser att harmoniserade regler är nödvändiga och allt mer angelägna ur klienternas perspektiv i takt med att fler advokater arbetar i andra länder än sitt hemland. Men hon varnar också för att advokatyrkets kärnvärden som bland annat oberoendet och tystnadsplikten riskerar att uttunnas.
– Det finns en uppenbar risk att den svagaste länken blir riktmärke, det som man kunnat enas om. Det gäller vid all harmonisering och avreglering, säger hon.
Anne Ramberg anser att svenska advokater inte har så mycket att frukta eftersom Sverige redan har en av de mest avreglerade marknaderna. Mest nöjd är hon med att tjänstedirektivet för fram de enskilda samfundens roll och betydelse samt rätt till självreglering; samt att de enskilda samfunden har rätt att förbjuda MDP-samarbete. Ett oberoende samfund är en förutsättning för oberoende advokater, anser hon.
Mest orolig är hon över att Monti-rapporten vill öppna för ökat samarbete mellan advokater och andra yrkesgrupper. En följd av detta kan bli att bolagsjurister ska få vara medlemmar i advokatsamfunden.
Detta är just nu en stor fråga i EG-domstolen i det så kallade Akzo Nobel-målet. Några samfund har redan bolagsjurister som medlemmar och CCBE försöker hitta en konsensuslösning på bolagsjuristernas vara eller inte i samfunden.
– Från svensk sida säger vi definitivt nej till att bolagsjurister ska kunna bli medlemmar i samfundet. Det är oförenligt med kravet på oberoende.
På sikt kan tjänstedirektivet även påverka ägandeformerna för advokatbyråer. De svenska reglerna om att advokat endast får vara anställd av advokat kan då ifrågasättas.
Dessutom befarar Anne Ramberg att Sverige på sikt kan behöva lätta på sina inträdeskrav.
– Vi har i Sverige väldigt stränga regler om inträde i samfundet, både vad gäller lång utbildning, praktik, examen och intyg om lämplighet. Det finns en uttalad vilja från EU att man i ökad utsträckning ska godkänna varandras utbildningar och kvalificeringar. Ett exempel på detta är det så kallade Morgenbesser-målet i EG-domstolen, där det italienska samfundet inte hade rätt att hindra en kvinnlig fransk biträdande jurist från att bli medlem.
HANS HELLBERG
TOM KNUTSON
Det är bara några av alla de frågor som nu diskuteras på internationell nivå och som får betydelse för Europas advokater.
Samtliga dessa frågor och fler finns med i de två stora initiativ som under våren kommit från EU-kommissionen och som vill öka konkurrensen inom de så kallade fria yrkena, där advokatyrket ingår. Det handlar om förslaget till tjänstedirektiv som utarbetats av kommissionär Frits Bolkestein samt rapport om konkurrens inom sektorn för professionella tjänster som tagits fram av kommissionär Mario Monti.
Båda initiativen har sitt ursprung i Europeiska rådets möte i Lissabon år 2000 där det bestämdes att EU till år 2010 ska bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsekonomi. Tjänsteföretagen har här en nyckelroll eftersom det är den sektor som under flera år ökat mest, både vad gäller sysselsättning och BNP.
Tjänstedirektivets huvudsyften är dels att avlägsna hindren för de tjänsteföretag som vill etablera sig i en annan medlemsstat, dels öka den fria rörligheten av tjänster. Ambitionen är att nå en politisk överenskommelse under nästa år och att direktivet ska börja gälla som lag år 2007.
Tjänstedirektivet kompletterar de tidigare etablerings- och tjänstedirektiven för advokater. Direktivet har bland annat en positiv inställning till advokatsamfundens självreglerande roll, som man vill slå vakt om. Dessutom delar man EG-domstolens syn i det så kallade Nova-målet från år 2001 att enskilda samfund kan ha rätt att förbjuda etablerade samarbeten mellan advokater och andra yrkesgrupper, så kallat MDP.
Däremot efterlyser tjänstedirektivet gemensamma yrkesetiska koder på europeisk nivå som gör det lättare för klienterna att veta vilka krav man kan ställa på sin advokat. Dessutom ställer direktivet krav på obligatoriska yrkesansvarsförsäkringar och vill förbjuda alla former av reklamreglering.
Monti-rapporten är en genomgång av EU-ländernas konkurrensbegränsande regleringar inom sex olika professionella tjänsteområden, förutom advokater även notarier, revisorer, arkitekter, ingenjörer och apotekare.
Med rapporten vill kommissionen visa att det finns utrymme att ta bort onödiga och otidsenliga yrkesregleringar, som försämrar konkurrensen. Förslagen ska inte bli lagstiftning. Kommissionen vill i stället att konkurrensmyndigheterna och yrkesorganisationerna i respektive land ska hjälpas åt att rensa i regleringarna.
Rapporten behandlar fem områden. Dessa är fasta priser, rekommenderade priser, reklambegränsningar, inträdeskrav och exklusiva rättigheter samt regleringar som styr företagsstruktur och yrkesutövning inom flera yrken. Innehållet i rapporten visar på stora skillnader mellan de norra och södra delarna av Europa. Såväl Italien som Österrike, Tyskland, Portugal, Spanien, Grekland, Irland, Frankrike, Belgien och Luxemburg kritiseras för sina konkurrensbegränsande regleringar av advokatyrket.
I flera av dessa länder är konkurrensmyndigheterna redan i full färd med att detaljgranska samfundens konkurrensbegränsande regler. Sverige, som tillsammans med Finland anses ha den mest avreglerade advokatmarknaden, klarar sig hittills helt undan kritik från EU-kommissionen.
Både tjänstedirektivet och Monti-rapporten vållar stor oro bland Europas advokatsamfund. Dessa fruktar både att yrkets kärnvärden ska urholkas och att rättssäkerheten kommer i kläm. Framför allt Monti-rapporten har kritiserats hårt för att innehålla en rad felaktigheter och ha ett alltför snävt ekonomisk synsätt.
Leif Sevón, tidigare domare i EG-domstolen och numera president i Finlands högsta domstol hör till de starkaste kritikerna:
– Det går inte att jämställa advokater med vem som helst som tillhandahåller tjänster och det går inte enbart att ha konkurrens som utgångspunkt när man diskuterar reglering av advokater. Man måste beakta att advokaterna utgör en integrerad del i rättsvården, med de särdrag som följer av detta. Därför vänder jag mig mot hela upplägget i kommissionens arbete, säger Leif Sevón.
Han anser inte att den svenska och finska modellen är ett bra argument för att en mild reglering fungerar tillfredställande. Tvärtom anser han att möjligheterna att representera en part eller driva försvar utan att vara advokat eller kanske ens ha juristutbildning ofta vållat klienter stor skada.
– Jag anser därför det i högsta grad önskvärt att varje stat ska ha möjlighet att skärpa kraven på dem som försvarar eller representerar en part i domstolen. Det är enda sättet att få en garanti för att klienten får en hygglig rättegång.
Han är också skeptisk till Monti-rapportens vilja att öppna för samarbete över yrkesgränserna genom MDP.
– Ett utökat samarbete över yrkesgränserna urvattnar advokatens oberoende och lojalitet mot klienten. Kommissionens argumentationslinje strider på denna punkt dessutom mot EG-domstolens syn, säger Sevón.
CCBE, paraplyorganisation för alla Europas advokater, för en aktiv diskussion med kommissionen där man bland annat påtalar behovet av att ta hänsyn till de nationella variationer som utvecklats under lång tid. Jonathan Goldsmith är generalsekreterare för CCBE:
– Många av våra medlemmar anser att avreglering kan vara ett hot mot yrkets kärnvärden som är till för att skydda klienterna. Avregleringen måste därför alltid ta hänsyn till kvalitetsaspekterna, säger Goldsmith.
Goldsmith anser att EU i dag har den mest avreglerade marknaden för juridiska tjänster. Inom EU kan advokater korsa gränser lättare än någon annanstans. När EU nu tar steget vidare mot ytterligare avreglering och harmonisering är det viktigt att man antar ett ”helikopterperspektiv”.
– EU måste först ställa sig frågan vad som behöver harmoniseras och vilka nackdelarna och fördelarna med en sådan harmonisering är. Som det är i dag finns risk att man harmoniserar enbart för sakens skull. Vi ser inga som helst fördelar med Monti-rapportens förslag men är positiva till att tjänstedirektivet godkänner samfundens yrkesreglerande roll.
EU-kommissionen efterlyser i båda sina initiativ gemensamma europeiska yrkesetiska uppförandekoder som kan antas av de nationella samfunden. Jonathan Goldsmith ser arbetet med gemensamma koder som en av de viktigaste framtidsfrågorna; inte minst som ett sätt att möta kommissionens propåer.
– Vi undersöker möjligheterna att överföra CCBE:s uppförandekod, som gäller för gränsöverskridande verksamhet i Europa, även till en nationell prototypkod. Frågan kan även utsträckas till att omfatta en annan viktig fråga som är huruvida – i denna tid av ökad rörlighet för advokater – det är möjligt att finna en enkel och elegant lösning på problemet om vilka advokatetiska regler som ska styra advokater som är verksamma utomlands, oavsett om det är i Europa eller utanför, säger Goldsmith.
Anne Ramberg, generalsekreterare i Sveriges advokatsamfund, anser att harmoniserade regler är nödvändiga och allt mer angelägna ur klienternas perspektiv i takt med att fler advokater arbetar i andra länder än sitt hemland. Men hon varnar också för att advokatyrkets kärnvärden som bland annat oberoendet och tystnadsplikten riskerar att uttunnas.
– Det finns en uppenbar risk att den svagaste länken blir riktmärke, det som man kunnat enas om. Det gäller vid all harmonisering och avreglering, säger hon.
Anne Ramberg anser att svenska advokater inte har så mycket att frukta eftersom Sverige redan har en av de mest avreglerade marknaderna. Mest nöjd är hon med att tjänstedirektivet för fram de enskilda samfundens roll och betydelse samt rätt till självreglering; samt att de enskilda samfunden har rätt att förbjuda MDP-samarbete. Ett oberoende samfund är en förutsättning för oberoende advokater, anser hon.
Mest orolig är hon över att Monti-rapporten vill öppna för ökat samarbete mellan advokater och andra yrkesgrupper. En följd av detta kan bli att bolagsjurister ska få vara medlemmar i advokatsamfunden.
Detta är just nu en stor fråga i EG-domstolen i det så kallade Akzo Nobel-målet. Några samfund har redan bolagsjurister som medlemmar och CCBE försöker hitta en konsensuslösning på bolagsjuristernas vara eller inte i samfunden.
– Från svensk sida säger vi definitivt nej till att bolagsjurister ska kunna bli medlemmar i samfundet. Det är oförenligt med kravet på oberoende.
På sikt kan tjänstedirektivet även påverka ägandeformerna för advokatbyråer. De svenska reglerna om att advokat endast får vara anställd av advokat kan då ifrågasättas.
Dessutom befarar Anne Ramberg att Sverige på sikt kan behöva lätta på sina inträdeskrav.
– Vi har i Sverige väldigt stränga regler om inträde i samfundet, både vad gäller lång utbildning, praktik, examen och intyg om lämplighet. Det finns en uttalad vilja från EU att man i ökad utsträckning ska godkänna varandras utbildningar och kvalificeringar. Ett exempel på detta är det så kallade Morgenbesser-målet i EG-domstolen, där det italienska samfundet inte hade rätt att hindra en kvinnlig fransk biträdande jurist från att bli medlem.
HANS HELLBERG
TOM KNUTSON