Barnkonventionen – arbetet har bara börjat

Barnkonventionen antogs av FN för drygt trettio år sedan. Sverige hade spelat en roll i förberedelserna och var en av de första länderna att ratificera fördraget. Svenska myndigheter och enskilda organisationer började använda konventionens normer och språk i det dagliga arbetet för barns rätt.

Det var angeläget att dessa rättighetskrav också skulle avspeglas i svensk lag. Det skedde också, steg för steg, genom vad som kallas transformering. Normer i konventionen inlemmades i existerande lagstiftning där de bedömdes höra hemma. Det var en metod med traditioner, det var så som till exempel de internationella fördragen om mänskliga rättigheter gjorde inträde i svenskt rättsväsende. Det enda undantaget var Europakonventionen för mänskliga rättigheter som getts plats i sin helhet i vår lagbok – som regeln var inom Europarådet. Den konventionen hade inkorporerats.

Genom ratificeringen av barnkonventionen var Sverige folkrättsligt bundet att respektera dess artiklar, även dem som vi inte hade formellt transformerat. Men så uppfattades det inte på alla håll. Det kom signaler från till exempel Migrationsverket att konventionen hade föga bevisvärde då den inte hade status som svensk lag. Det började sprida sig en uppfattning att barnkonventionen i sig inte hade någon egentlig tyngd. Även organisationer som arbetade med barns rättigheter började svikta i tron på att konventionen skulle ha betydelse utan att konventionen som helhet getts plats i lagboken.

Samtidigt kom signaler från Norge om att beslutet där att anta konventionen som en särskild lag hade haft klart positiv påverkan, inte minst i de rättsliga processerna. Rent allmänt hade denna inkorporering gett arbetet för barns rättigheter ett uppsving.

Den statliga Barnrättighetsutredningen tillsattes 2014 för att utreda för- och nackdelar av de olika möjligheterna att inlemma konventionen i svensk lag. Men under arbetets gång ändrades direktiven: Regeringen beslöt att utredningen skulle fokusera på åtgärder för att förbereda ett beslut om inkorporering. Utredningen fastnade för en kombination: att konventionen skulle antas som en fristående lag, men att arbetet med att transformera skulle fortsätta. Alltså, både bälte och hängsle.

Politiskt tycktes frågan nu avgjord. Men det återstod en del problem. Konventionen var inte skriven som den typ av lagtext vi är vana vid. På flera punkter har den karaktären av politiska ambitioner och sociala principer snarare än som precis juridik. Hur skulle en domstol hantera till exempel artikeln om barnets bästa i situationer av konflikt mellan barns intressen och andra rimliga samhällsintressen? Hur skulle man konkret tolka konventionens krav om maximala resurser för att tillgodose barns behov?

Det var uppenbart att det skulle behövas en form av förarbete med genomtänkta tolkningar av artiklar i konventionen innan den spikades som lagtext. Utgångspunkten skulle förstås vara att jämföra hur existerande svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i konventionen. 

Men det var bråttom och det gavs tyvärr inte tid att invänta ”förarbetet” innan konventionen den första januari 2020 lyftes in i lagboken. Men något har därefter hänt. Sent i höstas kom rapporten från den utredning som tillsattes för att göra den nödvändiga jämförelsen. Utredaren Anders Hagsgård hade fått förlängd tid för sitt uppdrag. 

Det resulterade i en högst seriös rapport.

I stort var dess slutsats att konventionen respekterades i svensk rättspraxis (fattas bara annat!). Men det fanns faktiskt ett flertal punkter av bristande överensstämmelse eller rena luckor.

Utredaren listar inte mindre än 32 punkter där konventionen ännu inte fått fullt genomslag i vår lagstiftning eller praxis. Det ingick inte i hans direktiv att leverera förslag, men han valde dock att dra vissa slutsatser i form av ”iakttagelser”. Rapporten nämner nio exempel där det kan finnas skäl för en översyn för att nå en tydligare överenstämmelse med konventionen.

Flera av exemplen rör konventionens fyra grundläggande frågor av principiell betydelse. Ett handlar om barnperspektivets roll i föräldrabalken. Ett annat om principen om barnets bästa i relation till vårdnadshavarna. Ytterligare en iakttagelse tar upp frågan om barns möjligheter att i olika situationer framföra sina synpunkter i frågor som berör dem.

Det är uppenbart att denna rapport kräver en seriös uppföljning. Förslag bör utarbetas för en klok hantering av de luckor som utredningen påvisat. I vissa fall kan en ändring eller komplettering av lagen bli aktuell. Praxis kan i något fall behöva förändras. 

Samtidigt bör det nu också analyseras om det inte är dags att ratificera det tilläggsprotokoll som Sverige hittills inte ratificerat. Det handlar om att öppna för barn att vända sig till FN när de nationella myndigheterna inte varit lyhörda. Flera länder har ställt sig bakom den rätten och funnit metod för att göra denna möjlighet meningsfull i praktiken.

En viktig aspekt vid den seriösa översyn som följer upp Hagsgårds utredning blir att hantera det faktum att tolkningen av konventionen är en fortlöpande och levande process snarare än spikad en gång för alla. 

Det är därför konventionens fyra principer är av så stor betydelse, det är de som vägleder den utveckling av tolkningarna som är nödvändiga i en förändrad värld. FN-kommitténs rådgivande texter liksom dess kommentarer till ländernas rapporter är också viktiga för den översyn som bör göras med jämna mellanrum.

Det rättsliga, politiska och medborgerliga arbetet för barns rättigheter är ingalunda avslutat. Det arbetet måste fortsätta.

Thomas Hammarberg
Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter 2006–2012  

PS. Det har trots allt visat sig positivt att barnkonventionen blivit lag. Men det reser onekligen frågan vad detta betyder för de övriga konventionerna om mänskliga rättigheter. Som debatten utvecklades här om barnkonventionen finns risk för att dessa andra konventioner kommer att förlora respekt i vårt land. Det var därför inte oväntat att till exempel organisationer som arbetar inom funkisrörelsen skulle föreslå att FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning också skulle inkorporeras. Det borde faktiskt vara lättare att genomföra den reformen nu när barnkonventionen brutit mark. 

Thomas Hammarberg deltog i arbetet att utarbeta Barnkonventionen. Han var då generalsekreterare för Amnesty International och senare för Rädda Barnen. Han utsågs som en av tio ledamöter i den FN-kommitté som övervakade ländernas respekt för konventionens krav. Han satt senare som expert i de två utredningar regeringen tillsatte om konventionens förverkligande i Sverige.