Mats Melin: Stärk domstolarnas oberoende

Vi ansåg att den centrala domstolsadministrationen, Domstolsverket (DV), bör ledas av en styrelse i vilken en majoritet är domare – inte av en ensam generaldirektör som utnämns av regeringen. Domstolarna ger in sina budgetunderlag till DV som fördelar de medel som domstolsväsendet får i statsbudgeten. Med administrativt ansvar och fördelning av pengar följer makt som kan påverka domstolarnas oberoende.

Vi hävdade vidare att Justitiekanslerns tillsyn över domstolarna bör avskaffas. Det är principiellt betänkligt att regeringens ombudsman har denna roll.

Ett inlägg på DN Debatt har ofta stor genomslagskraft i samband med publiceringen, men faller inte sällan i glömska efter ett par dagar när andra frågor pockar på uppmärksamhet. Det gäller förstås särskilt om de frågor som reses är av mera principiell karaktär och inte innehåller krav på ett statsråds omedelbara åtgärd eller kanske till och med avgång. Frågan är vilket öde våra förslag kan tänkas röna?  

I början av november hölls ett årligen återkommande möte med landets samtliga domstolschefer och DV:s ledning. Det rådde en bred enighet om att domstolarnas inflytande i de mera övergripande frågor som DV har att hantera bör stärkas. Det skulle kunna ske genom att inrätta ett centralt råd som består av några betrodda personer som domstolscheferna väljer. Inom givna ramar kan det förstås inte bli fråga om annat än en rådgivande grupp, vilket likväl är ett steg i rätt riktning. För att bryta de givna ramarna och låta DV bli en styrelseledd myndighet fordras det emellertid politisk acceptans och vidare överväganden om hur det ska kunna ske. Detsamma gäller förstås frågan om JK:s tillsyn.

Det är orimligt att tro, och lika orimligt att begära, att dessa frågor ska bli ett ens blygsamt inslag i den stundande valrörelsen. Men det är knappast bara det vanskliga i att överrösta dagspolitikens krav och löften som kan göra det svårt att vinna politisk förståelse för att domstolarnas oberoende behöver stärkas. 

I vårt debattinlägg försökte vi med några få och ganska breda penseldrag teckna bilden av en långvarig svensk rättstradition som först under senare decennier kommit att närma sig vad som gäller i andra rättsstater i fråga om domstolars ställning och roll.

I det Europa där 1900-talets första hälft präglades av depression, auktoritära regimer, krig och ockupation växte insikten om vikten av självständiga domstolar som kan tjäna som en balanserande kraft till försvar för rättsstaten och enskildas rättigheter, inte minst i ofärdstider. Därför formades efter hand en rättskultur som bygger på bland annat ett tydligt fri- och rättighetsskydd i både konvention och nationell grundlag, lagprövning i domstol – inte sällan genom inrättande av författningsdomstolar – samt administration av och tillsyn över domstolar skild från den styrande makten – ofta genom inrättande av särskilda råd med en majoritet av domare, så kallade judicial councils.

Vårt land undgick i allt väsentligt de påfrestningar som drabbade det övriga Europa – men undgick också att lära av dess erfarenheter. Den politiska makten såg länge med betydande skepsis på tanken att utforma ett fri- och rättighetsskydd i svensk grundlag – undantagandes, givetvis, tryckfriheten – liksom på idén om att lagfästa domstols rätt till lagprövning.

Det är värt att påminna sig att det inte är stort mer än trettio år sedan vi efter en rad politiska kompromisser fick ett sammanhängande och mera komplett fri- och rättighetsskydd.  Det är lika kort tid sedan lagprövningsrätten skrevs in i grundlagen.

Enligt 1974 års regeringsform kunde flertalet fri- och rättigheter inskränkas med enkel majoritet. Först genom fortsatta reformer 1976 och 1979 kom vi att få en samlad reglering i

2 kap. regeringsformen, med regler om på vilka grunder fri- och rättigheterna kan inskränkas och med ett kvalificerat beslutsförfarande för sådana inskränkningar.

Samma politiska motsättningar var också i hög grad närvarande inför inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt 1995. Partiernas företrädare diskuterade vid flera tillfällen hur inkorporeringen skulle ske. De sista diskussionerna rörde propositionstexten, ord för ord. Vid riksdagsbehandlingen uppstod likväl oenighet om formuleringen av en inskjuten sats. Upprördheten bestod i att satsen skulle kunna tyda på att regeringen ställt sig bakom vad Högsta domstolens ledamöter under remissomgången uttalat om att fri- och rättighetskonventioner borde kunna tillmätas särskild vikt vid lagkonflikter, även om konventionen bara getts status av vanlig lag.  

Det är givet att att frågorna om ett fri- och rättighetsskydd och om lagprövningens gränser hör ihop. Utrymmet för att pröva om en föreskrift i en författning står i strid med en grundlagsnorm vidgas förstås om grundlagen inte bara innehåller regler om hur lag stiftas utan också sätter gränser för vad som får föreskrivas i lag.

Det är mot den bakgrunden kanske inte så märkligt att det är först alldeles nyss, genom 2010 års grundlagsreform, som man ansett sig kunna stryka uppenbarhetsrekvisitet i bestämmelserna om lagprövning. Samtidigt kan man tycka att när folkets valda företrädare väl bestämt sig för att dra upp bestämda gränser som riksdagen inte alls, eller endast på vissa grunder, får överskrida, kunde det förefalla rimligt att granskningen av om ett sådant överskridande har skett anförtros oberoende domstolar. Det kunde tyckas särskilt naturligt i ett system som vårt, där en sådan granskning inte – som inför en författningsdomstol – sker på ett abstrakt plan utan endast i ett konkret mål där en enskild parts intressen står på spel.

När uppenbarhetsrekvisitet nu väl utmönstrades, valde man att i 11 kap. 14 § regeringsformen lägga till följande:

”Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.”

Det första ledet i detta tillagda andra stycke kan knappast förstås som annat än ett uttryck för en kvardröjande ängslan för hur domare kan tänkas använda lagprövningsrätten. Det är en obefogad oro. Även i länder med en annan syn på domstolarnas roll i allmänhet, och på behovet av normprövning i synnerhet, iakttar domstolarna en betydande återhållsamhet vid prövning av hur parlamentet utövat sin lagstiftningsmakt. 

Det kan förtjäna anmärkas att när statsråd denna höst ansett sig kunna anlägga synpunkter på domstolars rättstillämpning har det ju på intet sätt rört frågor om grundläggande fri- och rättigheter eller mål i vilka lagprövning utövats.

Samhälleliga institutioner bör byggas så, att de kan fungera väl även om utvecklingen skulle gå i en riktning där sådana värden som rättsstatens principer och respekt för mänskliga rättigheter sätts i fråga. I det perspektivet är det angeläget att ytterligare steg tas för att säkerställa domstolarnas oberoende.

Mats Melin
Justitieråd (ordförande), Högsta förvaltningsdomstolen