En svensk jubilar i tiden

Justitiekanslern är, trots sin höga ålder, varken bortglömd eller mossig. Tvärtom diskuteras JK:s beslut och ställningstaganden flitigt i både medier och juristkretsar. Det märktes inte minst för ett knappt år sedan, när förre statsministern Olof Palmes familj anmälde filmen Call girl till JK för förtal av den mördade statsministern.

Men tryck- och yttrandefrihetsfrågorna är bara en av JK:s många aktuella uppgifter. Justitiekanslern ska också bland annat granska den statliga förvaltningen, sköta skadereglering när enskilda drabbats av fel från statens sida, ge regeringen råd, ha tillsyn över advokaterna och företräda staten i domstol.

Många och blandade roller för en liten myndighet förvisso. Hur kunde det bli så? Förre justitieombudsmannen professor Hans-Gunnar Axberger har svaret.

– Om man skulle börja om från början och starta en rättsstat från scratch skulle man inte konstruera en myndighet som JK. Men det är å andra sidan många inslag i den svenska rättsordningen som inte skulle se ut som de gör då. Det är ett alldeles för akademiskt sätt att betrakta frågan. Inga rättsordningar är konstruerade från scratch, utan de växer fram organiskt, säger Axberger, som konstaterar att det faktum att JK nu kan fira 300 år tyder på en god anpassningsförmåga till olika tiders krav och behov.

Diversehandel i juridik

Justitiekanslerns uppgifter är alltså många, och de har varierat över tiden (se artikeln JK-ämbetet genom 300 år). Både historien och dagens många olika roller belyses av en rad framstående jurister i JK:s jubileumsbok Justitiekanslern 300 år. Skribenterna har olika uppfattning om vilka uppgifter som passar och som kanske skulle plockas bort eller läggas till.

Justitierådet och professorn Thomas Bull beskriver i sitt bidrag i jubileumsboken JK som en ”diversehandel i avancerad juridik”. Och professor emerita i förvaltningsrätt, Lena Marcusson, hävdar i sin uppsats att JK:s verksamhet kan uppfattas som allt för diversifierad, och utan tyngdpunkt. Marcusson föreslår en ordning där den extraordinära förvaltningsrättsliga tillsynen läggs på JO, i stället för att den i dag utövas av både JK och JO. ”En viss renodling av uppgifterna skulle göra JK:s profil tydligare och markera betydelsen av de kvarstående viktiga rollerna: att företräda staten i tvistehandläggning, i skadeståndsärendena och i tryck- och yttrandefrihetsfrågorna och att vara regeringens främsta rådgivare i rättsliga frågor”, skriver hon.

Förre JK och hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt anser där­emot att JK – med tillräckliga resurser  – bör klara att sköta både en extraordinär mer systeminriktad tillsyn och sin uppgift att vara statens jurist.

– Ytterst bör regeringen ha en egen rättslig stabsmyndighet som kan ta tillsynsuppdrag, till exempel mot en generaldirektör. Man kan också säga att det behövs en fristående kontrollmyndighet vid sidan av JO. Sverige är ett litet land och det kan ibland vara så att ett ärende passar bättre att hanteras av JK än hos JO och tvärtom. Men viktigast är att det här dubbla kontrollkonceptet har visat sig väldigt stryktåligt över tid, säger han.

Precis som Hans-Gunnar Axberger lyfter Johan Hirschfeldt även han fram myndighetens förmåga till anpassning efter samhällets skiftande behov som en stor styrka.

Sitter på två stolar

Två synsätt, renodling eller flexibel anpassning, tycks stå emot varandra i fråga om JK:s uppgifter. Diskussionen kan låta teoretisk och rent organisatorisk. Men kanske är det mer än så. För vad innebär det om JK:s olika roller faktiskt ibland kommer i konflikt med varandra?

Justitiekanslern beskrivs ofta som regeringens advokat. Men Advokatsamfundets generalsekreterare Anne Ramberg tror att JK skulle få det tufft i disciplinnämnden. Orsaken är just de många olika, och ibland motstridiga, roller som myndigheten ska kunna träda in i.

”Advokatfirman Justitiekanslern & Co sitter nämligen på flera stolar samtidigt. Sådant brukar advokater benämna intressekonflikter eller med det gamla svenska ordet ’jäv’”, skriver Ramberg i sin uppsats i JK:s jubileumsbok.

Anne Ramberg är noga med att betona att JK:s verksamhet fungerar väl, och att myndigheten för det mesta skickligt balanserar sina olika roller.

– Men det kan ändå vara värt att reflektera över hur de olika rollerna går att förena, säger Ramberg.

Hon syftar på att JK med sin kontrollmakt har till uppgift att garantera enskildas rättstrygghet, samtidigt som JK i en del andra roller företräder staten. JK ska å ena sidan bevaka enskildas rättigheter, i vissa fall mot statens makt, å andra sidan agera för statens räkning och intressen. I praktiken kan det innebära att JK ska bestämma skadestånd till en enskild person som drabbats av fel hos en myndighet, samtidigt som JK ska bevaka statens ekonomiska intressen.

Anne Ramberg är inte den första som lyfter fram den potentiella konflikten mellan rollerna. 1974 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att se över JK:s uppgifter. Utredningen pekade i sitt betänkande (SOU 1978:59) på risken för konflikter mellan de båda rollerna att å ena sidan granska staten och därmed skydda enskildas intressen, å andra sidan företräda staten i skadereglering och domstol. Utredningen föreslog därför att JK fortsättningsvis borde fokusera på tillsynen. Uppgiften att sköta skadereglering och att föra statens talan i domstol skulle i stället läggas på en ny myndighet, Statsadvokaten. Förslaget fick dock inte tillräckligt politiskt stöd, och ledde ingen vart.

Men i början av 1990-talet hade diskussionen om de oförenliga rollerna åter tagit fart. Fyra motionärer från fyra olika partier i riksdagen begärde en översyn av ämbetet, just med anledning av de motstridiga intressen som kunde tänkas förekomma. En av motionärerna var Bertil Fiskesjö, som femton år tidigare varit en av utredarna bakom betänkandet JK-ämbetet.

En ny utredning kom till. Men när den väl var färdig (se SOU 1993:37) hade den politiska luften gått ur JK-frågan, och det kom inga konkreta förslag för att lösa intressekonflikterna.

Fungerar väl

Johan Hirschfeldt, JK under åren 1992–1996, är väl bekant med diskussionerna, men konstaterar att frågan om att dela upp JK:s arbete på olika myndigheter i dag är politiskt död. Och även om han kan förstå farhågorna om en JK som styrs av felaktiga hänsyn, är han själv inte bekymrad.

– Det står i regeringens verksamhetsmål för JK att JK ska ”medverka till att den enskilde kommer till sin rätt utan att det allmännas intresse sätts åt sidan”. Det innebär att JK ska hantera en väldigt viktig intressekonflikt. Regeringen, domstolarna och myndigheterna finns till inte minst för att hantera situationer där olika intressen står mot varandra. Det är inget konstigt. Jag talar här hellre om att uppgiften gäller en intresseavvägning än om att det är fråga om någon sorts diskutabla dubbla hänsyn. JK klarar av att göra avvägningarna.

Uppgiften att sköta skadereglering kan också många gånger gränsa till tillsyn, påpekar Hirschfeldt.

– JK har möjlighet att dels reglera skadan i det individuella fallet, dels initiera en mer generellt inriktad tillsyn på grund av det som illustrerats av skadefallet.

Professor Thomas Bull är inne på samma linje. I sin uppsats i jubileumsboken skriver han att just det faktum att JK kan inta motsatta sidor gör myndigheten extra väl lämpad att bedöma och värdera kvalitén i offentlig förvaltning.

Hans-Gunnar Axberger kallar kritiken mot JK:s dubbla roller för ”rättsstatsformalism”.

– Man tittar alltför mycket på vad saker kallas och hur de är organiserade och bryr sig alltför lite om hur de fungerar. Min poäng är att JK är en väl fungerande myndighet. De som kritiserar kan visa på få exempel där de här skilda rollerna har lett till att människor har lidit rättsförluster, säger han.

Få skadestånd prövas

Många gånger är det uppgiften att sköta statens skadereglering som lyfts fram som det största problemet av dem som oroas av JK:s olika roller.

Skaderegleringen är ett av Justitiekanslerns största arbetsområden. JK kan på egen hand besluta om skadestånd till enskilda som drabbats av fel från myndigheternas sida. Den som inte är nöjd med JK:s beslut kan gå vidare med sitt skadeståndsanspråk till domstol för prövning.

I praktiken händer det ganska sällan att skadestånd prövas av domstol. Under 2012 fick JK ta emot 887 skadeståndsärenden. Endast 30 av dem ledde till rättegång.

Anne Ramberg är medveten om att JK:s skadeståndsbeslut sällan prövas i domstol. Och det kan vara ett bekymmer, menar hon.

– Man kan fundera över om domstolarna är tillräckligt oberoende i förhållande till JK när man nästan aldrig ändrar skadeståndsbeslut, säger hon.

Problemet blir att JK själv får stå för hela praxisbildningen, och att den inte kontrolleras tillräckligt, menar Ramberg. För den enskilde skadelidande, och allmänheten, kan det därmed vara svårt att lite på att JK verkligen tillgodosett den enskildes intressen fullt ut. JK är ju trots allt också statens ”advokat”, med ett förmodat intresse av att hålla statens kostnader nere. 

Att så få vänder sig till domstol för att få ett skadestånd prövat kan naturligtvis bero på att de som fått skadestånd är helt nöjda med de nivåer som JK beslutar om. Ett annat skäl kan vara att den enskilde riskerar att få betala rättegångskostnader om man går till domstol, medan skaderegleringen hos JK är kostnadsfri.

Organisationen Centrum för rättvisa arbetar aktivt för att få till stånd en höjning av skadeståndsnivåerna. I en rapport i februari 2012 hävdade man att JK:s skadestånd bara utgör en fjärdedel av Europadomstolens i de ärenden som rör långsam handläggning i domstolarna.

Men detta kan vara på väg att ändras. Den låga siffran för domstolsprövningar till trots gick ändå fler enskilda vidare till domstol under 2012 än åren innan. Under slutet av 2012 ändrade Högsta domstolen dessutom två beslut av JK om skadestånd för långa handläggningstider i domstol.

– Domstolarna har fått ökad betydelse och en delvis förändrad roll, och enskilda blir allt mer benägna att klaga på JK:s beslut. Det är i princip bra, eftersom det leder till ökad kontroll av JK:s skadereglering, säger Anne Ramberg.

Johan Hirschfeldt pekar i stället på hur JK:s arbete med skaderegleringen kan gynna den enskilde.

– Om JK sköter sin skadereglering väl kommer den i huvudsak att överensstämma med domstolarnas praxis. Då är vi alla betjänta av en sådan ordning, som går fortare och blir billigare, både för den enskilde och för samhället, säger han.

Väckte kritik

Ett annat område där Justitiekanslerns mandat och roller ibland ifrågasätts är tillsynen över domstolarna. JK får visserligen inte lägga sig i domstolarnas dömande verksamhet, men kan granska domstolarnas arbete på ett mer övergripande plan. Just den uppgiften ifrågasattes helt nyligen i en debattartikel av Marianne Lundius och Mats Melin, ordföranden i Högsta domstolen respektive Högsta förvaltningsdomstolen. Enligt Melin och Lundius är det, trots att JK sköter sitt uppdrag på ett omdömesgillt sätt, problematiskt att en av regeringen utsedd ämbetsman är satt att granska självständiga domstolar.

JK:s förhållande till domstolarna var än mer omdiskuterat för sju år sedan. Då presenterade dåvarande justitiekanslern Göran Lambertz sitt första rättssäkerhetsprojekt, en granskning av domstolarnas dömande i vissa fall. Slutsatsen var att svenska domstolar i en rad fall hade dömt felaktigt och att rättssäkerheten i brottmål många gånger var bristfällig.

Kritiken fick inte stå oemotsagd. En rad företrädare för rättsväsendet menade att JK dragit allt för långtgående och i många fall felaktiga slutsatser av granskningen. En av kritikerna var nuvarande justitiekanslern, då justitierådet, Anna Skarhed.

Professor Hans-Gunnar Axberger ansvarade för granskningen. Han tycker att rättssäkerhetsprojektet var viktigt och har varit bra för rättsväsendet.

– Det skulle behövas fler sådana projekt, det skulle rättsväsendet må bra av. Det gjorde att bevisfrågor uppmärksammades på ett annat sätt. Det stärkte de facto rättssäkerheten, fastslår han.

Göran Lambertz beskriver rättssäkerhetsprojektet som det viktigaste han gjort. Och han efterlyser fler liknande granskningar.

– Polisen behöver man ha tillsyn över, inte minst Säkerhetspolisen. De har en roll i samhället som är otroligt viktig, säger Lambertz, i dag justitieråd.

Mänskliga faktorn positiv

Rättssäkerhetsprojektet är ett exempel på att JK inom sitt uppdrag har ganska stor frihet att välja vad han eller hon vill lägga energin på. Personen bakom ämbetet kan också sätta sin prägel på hur myndigheten uppfattas.

Med sin frispråkighet och sina goda mediekontakter kom Göran Lambertz att bli JK med hela svenska folket. Fortfarande i dag, fyra år efter hans avgång, nämns hans namn ofta i samband med att man diskuterar ämbetet.

– JK är en funktion som man kan utveckla och göra sådan som man själv bedömer är det bästa. Man är inte så bunden som JK. Man kan använda funktionen för lite av varje, och man kan bestämma sig för att någonting bör göras som tar en stor del av myndighetens tid, förklarar Lambertz.

Även Johan Hirschfeldt beskriver uppdraget som ansvarsfullt, men med en stor frihet. Det finns dock praktiska begränsningar för vad en liten myndighet kan göra. 

– Problemet är naturligtvis att myndigheten är väldigt arbetstyngd, säger Johan Hirschfeldt.

För Hans-Gunnar Axberger är den stora betydelsen av personen bakom ämbetet enbart en fördel.

– Den är den mänskliga faktorn som man aldrig kan organisera bort, och i det här sammanhanget är den mänskliga faktorn något positivt. Jag kan inte se någon direkt nackdel med att ämbetet vilar tungt på en person, så länge det är en mycket skicklig och betrodd person, säger Axberger.

Ensam åklagare

En principiellt viktig roll för Justitiekanslern är att vaka över tryck- och yttrandefriheten. JK har ensamrätt på att väcka åtal i dessa ärenden. Det är en roll som använts sparsamt på senare år – allt för sparsamt enligt vissa. Kritiken handlar främst om hur JK ser på det som kan vara förtal i de grundlagsskyddade medierna.

Göran Lambertz väckte under sin tid som JK åtal för förtal en gång, i det så kallade Persbrandtmålet. Slutresultatet blev en framgång för JK: Expressens ansvarige utgivare fälldes för förtal, och dömdes till böter. Den förtalade skådespelaren Mikael Persbrandt tilldömdes ett skadestånd på 75 000 kronor.

– Allmänt åtal vid yttrandefrihetsbrott är ju otroligt ovanliga, och jag hade ju sagt att vi nästan skulle leta efter något att ta upp. Där kom plötsligt ett fall där det var glasklart att det var ett allmänt åtal, det fanns inget som helst tvivel om det, berättar Göran Lambertz.

Nuvarande JK Anna Skarhed ifrågasattes från flera håll för sitt beslut att inte väcka åtal mot upphovsmännen till filmen Call girl. I filmen, som handlar om den så kallade bordellhärvan och som ska ha verklighetsbakgrund, framstår det som att tidigare statsministern Olof Palme ska ha utnyttjat en minderårig prostituerad kvinna. Förtal, ansåg familjen Palme, och lämnade in en anmälan till JK, som dock valde att inte inleda någon förundersökning.

Beslutet fick familjen Palmes juridiska ombud, advokaterna Tomas Nilsson och Lars Viklund, att skriva på DN Debatt att JK visade prov på ”likgiltighet inför försvaret av enskildas integritet”, och att JK borde ta större ansvar för att Sverige ska leva upp till Europakonventionens krav på skydd för enskildas integritet.

Även Anne Ramberg hör till dem som anser att det mycket väl kan ha funnits grund för JK att väcka åtal mot Call girl. I sin uppsats i jubileumsboken skriver hon att det visserligen går att förstå beslutet att inte åtala utifrån lagstiftning och förarbeten. Men samtidigt borde JK, som statens företrädare, verka för att Sverige lever upp till Europakonventionens krav på skydd för den personliga integriteten, menar Ramberg.

Hans-Gunnar Axberger, däremot, tycker att Anna Skarheds beslut var det rätta.

– Jag tyckte att Persbrandtengagemanget hade goda skäl för sig. Och jag tycker att JK:s beslut att avstå från att engagera sig i Call girl-ärendet hade ännu bättre skäl för sig, säger han, och konstaterar att slutresultatet av Call girl-affären dessutom blev en förlikning som gagnade både familjen Palme och yttrandefriheten.

Möjligen kommer vi i framtiden att se fler allmänna åtal i tryck- och yttrandefrihetsmål. Regeringen har nämligen aviserat en lagändring för att göra det lättare för JK och åklagare att väcka åtal mot förtalsbrott (se fakta om JK).

Vad ska bort?

Just ansvaret för tryck- och yttrandefriheten är en uppgift som sällan nämns av dem som vill plocka bort uppgifter från Justitiekanslern. Men flera av intervjupersonerna tycker, i likhet med Lena Marcusson, att det finns annat som JK borde kunna slippa. 

– Risken med sådana här väl fungerande gamla institutioner är att när det uppstår ett nytt problem och man inte riktigt vet vad man ska göra av det så lägger man det där. Det finns saker som passar mindre väl hos JK, till exempel advokattillsynen, säger Hans-Gunnar Axberger.

Johan Hirschfeldt lyfter fram tillsynen över rättshjälpen som ett område man kan diskutera. Att kontrollera hur mycket advokaterna får betalt är mer av massärendekaraktär än en lämplig tillsynsuppgift för JK, påpekar han.

En uppgift som många pekar på som felplacerad var tillsynen över kameraövervakningen. Där tog Datainspektionen för knappt ett halvår över JK:s ansvar. Trots det beskriver JK själv myndigheten som hårt belastad. Behöver man kanske växa, från dagens omkring 30 personer?

Göran Lambertz tror det. Han vill se ett JK-ämbete på ungefär 50 personer som i ökad utsträckning arbetar med rättegångar och tillsyn.

Hans-Gunnar Axberger har en annan uppfattning.

– Jag tror att det ligger något väsentligt i att det är en liten myndighet med en mycket kvalificerad chef och kvalificerade medarbetare. Jag tror att man ska akta sig för att låta myndigheten växa och dra på sig fler uppgifter bara för att den har klarat de här uppgifterna bra. Risken finns att JK förlorar sin särart på samma sätt som JO lite grand har gjort, säger han.

Humlan flyger

JK:s roller, lojaliteter och organisation tycks vara ett kärt diskussionsämne bland rättsstatens tillskyndare. Men även om meningarna går isär om vad JK bör göra och hur man ska göra det, så framkommer det sällan någon kritik mot hur JK faktiskt sköter sitt uppdrag. Tvärtom beskrivs myndigheten som regel som välfungerande, och förtroendet för JK – såväl personen som myndigheten – verkar vara gott. Humlan flyger, och det till och med ganska bra, som Hans-Gunnar Axberger uttryckte det vid ett seminarium för att fira JK:s jubileum.

Intervjupersonerna är också överens om att JK, som den organiskt framväxta, flexibla myndighet den är, har framtiden för sig. JK finns kvar också om ett hundra år.

– Uppgifterna kommer till sitt innehåll att förändras, eftersom samhället då kommer att vara väldigt annorlunda. Men instrumenten kommer att vara mera lika än vad vi kanske tror, säger Johan Hirschfeldt.

Och Hans-Gunnar Axberger pekar på att JK fyller en grundläggande funktion i samhället.

– JK ska vara en länk mellan politiken och juridiken. Den funktionen är oundgänglig och omistlig även i Sverige. Sedan får man då fråga sig vilka uppgifter som är lämpade att utföras i detta spänningsfält mellan juridik och politik, summerar han.

Tom Knutson och Ulrika Öster

Källor:

• Axberger, Hans-Gunnar: JK och yttrandefriheten, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Bull, Thomas: Justitiekanslern och granskningssamhället, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Centrum för rättvisa: 8,50 kronor per dag – en granskning av Justitiekanslerns beslut om skadestånd vid oskäliga väntetider i domstolarna, rapport, februari 2012
• Funcke, Nils: JK bör inte få mer att göra, Journalisten, 13 november 2013
• Hirschfeldt, Johan: Justitiekansler 1992–1996, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Hirschfeldt, Johan: Justitiekanslerns ställning och uppgifter från 1800-talet till våra dagar, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Justitiekanslerns webbplats
• Lambertz, Göran: En mångfärgad bild – om Justitiekanslern åren 2001–2009, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Levén, Staffan; Skarhed, Anna; Thorblad, Barbro: ”JK är inte seriös”, DN Debatt, 10 juni 2006
• Lundius, Marianne, Melin, Mats: ”Avskaffa Justitiekanslerns tillsyn över domstolarna”, DN Debatt, 7 oktober 2013
• Marcusson, Lena: JK, myndighetsutövningen och tillsynen, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Nilsson, Tomas; Viklund, Lars: ”Familjen Palme går inte vidare i fallet ’Call girl’”, DN Debatt, 20 januari 2013
• Nygren, Rolf: Både ombudsman och kansler – Huvuddragen i JK-ämbetets utveckling 1713–1810, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Ramberg, Anne: Justitiekanslern – med uppdrag i statens, regeringens och den enskildes tjänst – en väl utförd balansakt i rollkonflikter, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• Skarhed, Anna: Justitiekanslerns fjärde sekel – tradition och förnyelse, i Justitiekanslern 300 år, Iustus, 2013
• SOU 1978:59, JK-ämbetet
• Årsredovisning för Justitiekanslern 2012