Förslag för att stärka advokatyrket
Nr 9 2009 Årgång 75Europas advokater står inför stora förändringar. EU-kommissionen vill avreglera advokatyrket och harmonisera de nationella regelverken för att öka konkurrensen och göra den europeiska tjänstemarknaden mer öppen och konsumentvänlig. Detta har i viss mån redan genomförts genom det så kallade tjänstedirektivet och det så kallade yrkeskvalifikationsdirektivet. Det senare direktivet är också ett exempel på EU:s strävanden mot att medlemsländerna i ökad utsträckning ska erkänna varandras utbildningar och kvalifikationskrav.
Initiativ för en ökad konkurrens på den juridiska tjänstemarknaden har också tagits av medlemsstaterna själva. I England och Wales har en översyn av det engelska regelverket för den juridiska tjänstemarknaden lett till sjösättandet av en ny lagstiftning för advokattjänster. Denna lagstiftning – som fått många motsvarigheter i andra medlemsstater (Danmark, Nederländerna, Irland med flera) – syftar till att avlägsna hinder för den fria konkurrensen och öka kontrollen av det juridiska tjänsteområdet, vilket för advokaters del har lett till ökad statlig kontroll och externt inflytande, bland annat i fråga om regelverk och tillsyn.
Det står helt klart att det är EU-kommissionens strävan att i så stor utsträckning som möjligt åstadkomma en avreglerad och konkurrensutsatt juridisk tjänstemarknad inom unionen i, som det heter, konsumenternas intresse. En tydlig tendens tycks vara att med långtgående yrkesprivilegier i ett visst land följer också en hårdare reglering av yrket. I Sverige har vi valt att upprätthålla en i det närmaste helt fri juridisk tjänstemarknad, utan advokatmonopol eller advokatombudstvång. Vi har hittills också varit befriade från problem med konkurrensmyndigheterna till skillnad från vad många andra advokatorganisationer i Europa har fått erfara. I en tid av ökad rörlighet och samverkan mellan länder, växer kraven på nedmontering av gamla monopol och särregleringar. Därmed ökar också risken för inskränkningar i självbestämmandet. Eftersom det numera blåser allt starkare konsumentvänliga vindar över vår inre tjänstemarknad där tjänsternas kvalitet helst ska säkerställas genom (över)statlig försorg, är risken stor att även de få länder som i likhet med Sverige helt saknar advokatmonopol drabbas av minskat självbestämmande om vi inte kan visa att vi har ett starkt skydd för klinterna i form av en stark och effektiv tillsyn.
Advokatsamfundets styrelse har mot bakgrund av den europeiska utvecklingen tagit initiativ till förändringar vad avser såväl inträdeskrav som tillsyn.
Det är ett rättsstatligt samhällsintresse att det finns advokater med hög etik och kvalitet som kan representera enskilda och företag. Advokatyrket är därför reglerat i lag. Advokater är enligt rättegångsbalken skyldiga att följa god advokatsed. Vad som är god advokatsed beslutar Advokatsamfundet ensamt om. Advokaters klienter har också tillförsäkrats särskilda förmåner i jämförelse med andra konsulters klienter ifråga om tystnadsplikt, oberoende, lojalitet och skydd för intressekonflikter. Detta ställer höga krav på Advokatsamfundet och den enskilde advokaten i dennes yrkesutövning.
I Sverige har vi i en europeisk jämförelse mycket stränga regler om inträde i Advokatsamfundet. Såväl de teoretiska som praktiska kraven på genomförd utbildning överstiger de flesta andra länders krav. Till detta kommer att den som ansöker om inträde i samfundet ska styrka sin lämplighet för advokatyrket. Eftersom utvecklingen inom EU som framgått ovan syftar till att öka konkurrensen och harmonisera regelverken har Advokatsamfundets styrelse beslutat föreslå en stadgeändring innebärande att det så kallad 5-årskravet ersätts med ett 3-årskrav för inträde i Advokatsamfundet. Det motsvarar bättre vad som gäller i övriga Europa. Det innebär likaså att svenska biträdande jurister inte kommer i ett konkurrensmässigt underläge i jämförelse med sina jämnåriga kolleger i Europa.
Att reducera kvalifikationstiden till tre år bör inte negativt inverka på kvaliteten inom advokatkåren, tvärtom. Vägande skäl för detta är att vi sedan införandet av advokatexamen för några år sedan, i kombination med den numera obligatoriska vidareutbildningen och ett omfattande utbud av gratiskurser, kan se ett relativt sett sjunkande antal anmälningar. Särskilt mot den yngre delen av kåren. Advokatexamen och den obligatoriska efterutbildningen i kombination med en förstärkt proaktiv tillsyn ska i stället öka kvaliteten och förtroendet för advokaterna.
Det ankommer på Advokatsamfundet att utöva tillsyn över advokaterna. Detta sker genom styrelsens och disciplinnämndens försorg. Den disciplinära tillsynen aktualiseras genom anmälningar från klienter och andra, samt på initiativ från generalsekreteraren. Ledamöter är skyldiga att besvara frågor och kan också utsättas för bokföringsgranskning. Det senare är dock en relativt sällsynt åtgärd som initieras någon eller några gånger per år vid misstanke om oklarheter i bokföringen, särskilt vad gäller klientmedel. Till detta kommer skyldigheten att inkomma med revisionsberättelse och revisionsintyg utvisande fullgjord obligatorisk utbildning.
Till skillnad från många europeiska länder tillämpar vi emellertid en mindre aktivt ingripande tillsyn. I ett stort antal andra medlemsstater och främst i våra nordiska grannländer har nyligen genomförts reformer – såväl av de nationella advokatorganisationerna själva som av statsmakterna – för att förbättra och effektivisera advokatorganisationernas tillsyn över advokater och advokatbyråer. I dess mest drastiska former utövas denna tillsyn genom oanmälda kontorsinspektioner, så kallade ”dawn raids”. Sedan införandet av den nya penningtvättlagstiftningen finns numera även en laglig skyldighet för Advokatsamfundet att säkerställa advokaternas efterlevnad av att bestämmelserna i lagstiftningen efterlevs av advokater och advokatbyråer.
Inom EU dess öppna inre markandsideal på konsumenternas villkor, finns starka strömningar mot ett ökat statligt inflytande över advokatkåren. Ett aktivt, förebyggande och än mer effektivt tillsynssystem motverkar därför (över)statliga åtgärder gentemot advokatväsendet även i vårt land. I Sverige framförs inte sällan åsikter, bland annat i riksdagens kammare och i media, om att tillsynssystemet för advokater bör förändras och att ”hårdare tag” i disciplinärt hänseende bör tillämpas. Även utifrån den nationella debatt som förevarit i fråga om befintliga erforderliga tillsynsåtgärder, finns därför anledning att i legitimitetshänseende införa en förstärkning av nuvarande tillsynssystem. Det torde stå alldeles klart att det finns ett behov av att säkerställa och i vissa fall även förbättra den yrkesmässiga kvaliteten och kompetensen inom yrkeskåren.
En förstärkt tillsyn, som i sin förebyggande och framåtriktade form kan medvetandegöra och bättre säkerställa regelefterlevnaden hos advokaterna i allmänhet, torde på sikt minska antalet anmälningar i fråga om misstänkta överträdelser av de lagar och regler som advokater har att rätta sig efter. På så sätt kan varumärket ”advokat” stärkas ytterligare och därigenom även allmänhetens och statsmakternas förtroende för advokatkåren ytterligare förbättras.
Införandet av en förstärkt tillsyn innebär även att advokater ställs under samma typ av tillsyn som sedan länge genom JO:s och JK:s tillsyn gällt för exempelvis domare och andra myndighetsutövande tjänstemän, liksom även för revisorer och fastighetsmäklare med flera. Från medborgarnas perspektiv uppfattas det sannolikt som naturligt och rimligt att exempelvis advokater, åklagare och domare kan granskas på ungefär samma sätt.
Styrelsen har mot bakgrund av ovanstående, och i enlighet med vad som tidigare aviserats, beslutat att införa en mer proaktiv tillsyn. Det låter måhända mer dramatiskt än det är. Skillnaden är i huvudsak att tillsynsåtgärderna i fråga om regelefterlevnad i fortsättningen ska kunna initieras såväl på förekommen anledning som på slumpmässiga grunder. Det är i likhet med vad som gäller i dag i första hand fråga om ett skriftligt informationsinhämtande, medan föranmälda byråbesök i framtiden kan komma att aktualiseras i vissa fall. Några gryningsräder är inte aktuella. Styrelsen har, oaktat detta förekommer i många länder, inte funnit det vare sig ändamålsenligt, lämpligt eller önskvärt.
Är det fråga om en konstaterad brist i advokatverksamheten i något avseende som omfattas av tillsynen, bör i första hand rättelse komma i fråga. Advokaten eller advokatbyrån ska då föreläggas att inom viss angiven tidpunkt vidta rättelse i visst angivet hänseende. Advokaten eller advokatbyrån har då att inom angiven tid redovisa dels på vilket sätt rättelse har skett, dels vilka åtgärder som vidtagits för att liknande brister inte ska upprepas. I fråga om denna uppgiftsplikt kan även hänvisas till advokats skyldigheter gentemot samfundet såväl enligt lag som enligt de etiska reglerna. I andra hand bör disciplinära åtgärder vidtas, dels då rättelse inte sker, dels ifråga om överträdelser som är av sådant slag som enligt det redan befintliga disciplinära systemet skulle föranleda en disciplinär prövning.
Styrelsens förslag att sänka kvalifikationstiden liksom beslutet att förstärka och effektivisera tillsynen är några led i det angelägna arbetet att upprätthålla oberoende, kvalitet, etik och konkurrenskraft för svenska advokater.