JO – 200 år på folkets sida
Nr 4 2009 Årgång 75Samhället har genomgått stora förändringar under de gångna 200 åren, och en JO har blivit fyra. Men i mångt och mycket har Justitieombudsmannen fortfarande samma uppgifter – att bevaka medborgarnas intresse och reagera på övertramp från myndigheterna. JO ska nu liksom 1809 ta emot och utreda klagomål från enskilda, och uppmärksamma fel som enskilda tjänstemän eller hela myndigheter begått.
Thomas Bull är professor i konstitutionell rätt. Han anser att JO fyller en viktig funktion för det politiska systemets legitimitet.
– JO:s uppgift är att legitimera systemet. Man säger att ”vi har koll på det här och om det inte funkar blir det rättelse”. Makten kan inte missbrukas hur som helst, säger Thomas Bull, som fortsätter:
– Sedan har JO sina brister – JO är en liten myndighet och Myndighetssverige är stort. Så JO kan inte legitimera allt.
Producerar riktlinjer
En liten myndighet förvisso, fast utrustad med olika instrument till hjälp för att granska makten och värna människorna från myndighetsövergrepp. Också de är desamma i dag som när ämbetet kom till, även om tyngdpunkten i JO:s arbete har förskjutits.
De tidiga justitieombudsmännen var främst särskilda åklagare och kunde genom att väcka åtal utkräva ansvar av myndighetspersoner som felat. 1800-talets justitieombudsmän tog i genomsnitt upp ungefär tio ärenden per år till åtal. Men under 1900-talet har tyngdpunkten gradvis förskjutits från åtal till ”moraliskt verkande sanktionsmedel som vägledande uttalanden” som forskaren Katarina Alexius Borgström skriver i sin laghistoriska studie av JO-ämbetet. Enligt henne är JO i dag i första hand en ”riktlinjeproducent” för myndigheterna.
ChefsJO Mats Melin tycker att ordet riktlinjeproducent är något hårdraget. Men han instämmer i att JO:s främsta funktion är att ge rättslig ledning till domstolar och andra myndigheter.
Vägledningen kommer främst i form av JO:s ofta kritiska uttalanden, riktade mot enskilda befattningshavare eller hela myndigheter. Vissa ser nog JO-kritiken som en sorts modern skampåle, säger Mats Melin, som betonar att kritiken inte är ett självändamål.
– Vi lägger oss också vinn om att inte bara tala om vad som gick fel utan också att tala om hur en sådan situation, enligt JO:s uppfattning, skulle ha handlagts på ett korrekt sätt, säger Mats Melin.
Tillsynen betonas
Inte bara kritik alltså, utan också anvisningar till de myndigheter och personer som ställts vid skampålen och till andra i liknande situationer hur de ska agera.
Professor Thomas Bull tror ändå att det faktum att JO kan väcka åtal – och ibland gör det – spelar roll för tyngden av JO:s riktlinjer.
– Det faktum att JO har någon sorts tänder gör nog att man fungerar som riktlinjeproducent. Annars kanske ingen skulle bry sig om riktlinjerna, säger han.
Att det är så ovanligt att JO agerar åklagare i dag beror enligt Thomas Bull delvis på att många av de fel JO hittar kan vara svåra att bevisa i domstol. Men JO ställs också tidigt inför ett val om man ska ägna sig åt vanlig tillsyn eller en förundersökning. Vid tillsyn är myndigheterna skyldiga att samarbeta med JO och berätta allt om ärendet. Startas däremot en förundersökning gäller straffprocessuella regler, och personer som misstänks för brott kan inte tvingas att lämna uppgifter som är till nackdel för dem själva.
– Många gånger tror jag att JO hellre betonar sin tillsynsfunktion, för att få fram uppgifterna. Då är alla medvetna om att det innebär att det inte blir något åtal. Man resonerar som ”låt oss vara ense om att detta är fel och att vi inte gör om det i stället för att hänga någon”, säger Thomas Bull.
– Det är visserligen angeläget att utkräva personligt ansvar, men väl så viktigt är att både den som får kritik och hans eller hennes kolleger ska ha ett bättre beslutsunderlag när de hamnar i samma situation i framtiden, framhåller Mats Melin.
JO utövar sin tillsyn över myndigheterna på flera olika sätt. Ämbetets viktigaste funktion är, som riksdagen flera gånger betonat, att ta emot allmänhetens klagomål.
– JO ska vara medborgarnas ombudsman i den bemärkelsen att man kan vända sig hit när man känner sig illa behandlad. Det fyller både funktionen att missförhållanden uppmärksammas och förhoppningsvis rättas till, och i ett större perspektiv, att medborgarnas förtroende för det allmänna ökar när man vet att det finns en oberoende instans dit man kan vända sig, säger Mats Melin.
Rent konkret innebär ett kritiskt uttalande från JO oftast ingen skillnad för den enskilde person som upplevt ett övertramp från myndigheterna. Skadan är ju redan skedd. Visserligen kan JO:s kritik användas som stöd för en skadeståndstalan, men det är ovanligt. Professor Thomas Bull tror ändå att JO:s kritik kan fylla en viktig psykologisk funktion.
– Jag tror att ganska många medborgare som kommit på kant med myndigheterna, och anser sig felbehandlade, inte är så intresserade av att få pengar för det. Det viktiga är att få rätt. Och många uppfattar det så: om JO kritiserar en myndighet och man får det beslutet hemskickat, då har man vunnit, säger han.
Allt fler klagomål
Av antalet JO-anmälningar att döma har förtroendet för medborgarnas ombudsman bara ökat. Under hela 1800-talet fick JO-ämbetet sammanlagt ta emot cirka 8 000 klagomål, eller i snitt runt 90 per år. I början av 1900-talet var antalet klagomål uppe i 300 per år. Sedan dess har antalet stadigt ökat, från 2 000–3 000 klagomål om året under 1980-talet, till dagens nivå på nästintill 7 000 klagomål under 2008.
Forskaren Katarina Alexius Borgström ser flera olika förklaringar till ökningen. En ökande kunskap om ämbetets existens och uppgift och den expanderande offentliga sektorn som gjorde att myndigheterna engagerades i allt fler delar av människors liv är två. Ytterligare en anledning till att allt fler anmäler myndigheter till JO är enligt Alexius Borgström att demokratiseringen förvandlat lydiga undersåtar till medvetna medborgare.
ChefsJO Mats Melin har upplevt ökningen också under sina fem år i ämbetet med mellan 10 och 15 procent fler ärenden varje år. Mediernas rapportering som gjort JO känt tror han är en delförklaring. Mats Melin upplever också att medborgarna i dag reagerar snabbare på missförhållanden än förr, och att många snabbare talar om kränkningar och söker upprättelse. Men de senaste årens ökning har också en enkel teknisk förklaring – möjligheten att anmäla direkt via JO:s hemsida.
– Upp emot hälften av klagomålen kommer i dag den vägen. Enkelheten ökar antalet i sig, säger Mats Melin.
JO undertecknar
Det ökande antalet klagomål till JO är ett kvitto på att ämbetet är känt och att människor uppfattar det som meningsfullt att vända sig dit. Samtidigt riskerar mängden av anmälningar att dränka den lilla myndigheten, och beröva ombudsmännen förmågan att upptäcka och ta itu med stora och allvarliga problem.
– Under min andra ämbetsperiod ser jag som min uppgift att försöka hitta delvis nya arbetsformer som gör att JO kan fortsätta att ha en inverkan och betydelse i det svenska samhället, säger Mats Melin, och fortsätter:
– Vi måste hitta metoder för att så tidigt och enkelt och ändå rättssäkert som möjligt skilja det stora från det lilla, det viktiga från det mindre viktiga, det befogade från det obefogade.
I dag skriver JO av ungefär hälften av anmälningarna direkt, utan någon ytterligare åtgärd. Även den som får sin anmälan avskriven utan åtgärd får dock ett brev om detta, undertecknat av ansvarig JO personligen. Det är i första hand dessa anmälningar som Mats Melin vill hitta bättre former för att hantera.
Hittills har riksdagen valt att möta den ökande ärendetillströmningen med att tillsätta fler ombudsmän. I dag finns fyra JO, alla med sina respektive ansvarsområden, plus två ställföreträdande JO. Men Mats Melin tycker inte det är rätt väg att gå längre.
– Det finns någon slags gräns för hur stort det här ämbetet kan bli utan att förlora den personliga karaktär det ska ha, med fyra av riksdagen valda ombudsmän som ska granska makten, säger han.
I stället önskar han större möjligheter att delegera beslutanderätt till JO-ämbetets tjänstemän.
Huvuddelen av JO:s arbete handlar alltså om att hantera enskildas klagomål. Men JO har också möjlighet att starta granskningar på eget initiativ. Några av de mest uppmärksammade ärendena har tagits upp efter avslöjanden i medierna. Detta gällde till exempel den uppmärksammade avvisningen av de båda terroristmisstänkta egyptierna 2001. Enligt Mats Melin är medierna en viktig informationskälla för JO-ämbetet.
– Det är ett av de stora privilegierna med att ha det här jobbet: att läsa tidningen på morgonen och bli upprörd och sedan ha möjlighet att gå till jobbet och ta reda på hur det egentligen ligger till. Det är få förunnat, säger han och ler.
JO ägnar också en del tid åt att inspektera olika myndigheters verksamhet. Målet är att de fyra justitieombudsmännen sammanlagt ska lägga ner 60 dagar om året på myndighetsinspektioner. Men med nuvarande klagomålsinströmning uppfylls det målet långt ifrån.
ChefsJO tycker att det är synd.
– Inspektionerna är viktiga av flera skäl. Dels för att JO behöver vara ute och lära och se hur myndigheternas verksamhet går till. Dels för att de ger möjlighet att upptäcka mer strukturella problem i den offentliga verksamheten. För att se det måste man nästan vara på plats och systematiskt gå igenom en verksamhet. Det tredje skälet är den preventiva funktionen. Om en myndighetschef vet att JO kan komma är det bra att ha papperen i ordning. Men det kräver i sin tur att det är en realistisk risk att JO faktiskt kommer, säger Mats Melin.
Motsatta uppfattningar
Frågan är hur stor ”risk” det i praktiken är att en myndighetschef ska få besök. Förutom alla de statliga myndigheterna ska JO också utöva tillsyn över alla förvaltningar i landets 290 kommuner och dessutom landstingen. Det blir alltså långt mellan besöken för de flesta.
Landets polismyndigheter hör till dem som ibland får besök av JO. Och även om myndighetscheferna enligt Mats Melin knappast brukar jubla när JO annonserar sina besök, tycker rikspolischefen Bengt Svenson att inspektionerna är värdefulla för polisens verksamhet, särskilt de inspektioner som är omfattande, så kallade myndighetsinspektioner.
– De myndigheter som fått dessa inspektioner blir genomlysta på i princip alla områden. Man tittar på kanske inte alla, men många uppgifter. Det har betydelse, för då får JO också en bild av polisens mångfacetterade verksamhet. Vi har krav på oss att vara tydliga på så många områden, och det belyses väldigt väl av JO:s myndighetsinspektioner, säger Bengt Svenson, som skulle önska fler sådana inspektioner.
Bengt Svenson är generellt nöjd med hur JO sköter sitt uppdrag, att lämna riktlinjer för polisens verksamhet.
– Det är inte alltid som riktlinjerna är applicerbara generellt sett, men vi får också sådana riktlinjer. I allt väsentligt anser vi också att JO har rätt i sina slutsatser, och vi utvecklar verksamheten i enlighet med dem. Några enstaka gånger har vi haft motsatta uppfattningar och även vidhållit dem, säger Bengt Svenson.
Tillsyn efterlyses
Polisen hör, tillsammans med bland andra Åklagarmyndigheten och Försäkringskassan, till de myndigheter som ofta granskas och även kritiseras av JO. Den myndighet som genererar allra flest klagomål hos JO – ungefär en femtedel av alla anmälningar – är dock Kriminalvården.
Anmälningarna rör både stort och smått, berättar Mats Melin, från missnöje över frukosten till grundläggande rättigheter som kränks. Att det kommer så mycket på detta område förklaras troligen till viss del av att det saknas en tillsynsorganisation för kriminalvården.
Mats Melin har vid flera tillfällen pekat på behovet av en sådan.
– Det är märkligt att just det område som innebär att staten frihetsberövar enskilda medborgare inte har någon form av ordinär, reguljär tillsyn över hur dessa frihetsberövanden hanteras. En del saker tror jag skulle hanteras bättre av en tillsynsorganisation som är närmare verksamheten och enklare kan lösa en del av de problem som intagna tar till JO, säger han.
JO-ämbetet står inför viktiga utmaningar om JO ska kunna behålla sin roll som medborgarnas försvarare. Men alla som Advokaten talat med är eniga om att denna fristående kritiska granskare av makten behövs också i framtiden.
– I ett samhälle där det offentliga åtagandet har växt och nu kanske är på väg att krympa igen, och som präglas av globalisering och konkurrens, talar mycket för att motsättningarna kan öka. Myndigheternas ingripanden med anledning av dessa motsättningar kan ibland gå överstyr. Jag kan inte se annat än att behovet av att granska kungens ämbetsmän och kungens domare kommer att vara minst lika stort om 200 år som det är i dag, säger Mats Melin.
JO:s historia
Justitieombudsmannen inrättades 1809, som ett fristående tillsynsorgan under riksdagen.
I linje med 1809 års regeringsform baserad på maktdelning, skulle han på riksdagens uppdrag granska domare och ämbetsmän. JO kontrollerade kungens befattningshavare, och bidrog därmed till att den ömtåliga balansen mellan statsmakterna inte rubbades.
Men redan från början fanns också tanken på JO som folkets försvarare mot makten, inte minst grundad i 1700-talets revolutioner och rättighetstänkande.
Enligt regeringsformen skulle riksdagen utse en ”för lagkunskap och utmärkt redlighet känd Man” till JO. Det fanns – och finns – inga formella krav på att en JO ska vara jurist. I praktiken har dock alla JO utom den första, Lars August Mannerheim, varit jurister.
Till en början bestod JO:s arbete huvudsakligen av att driva förundersökningar och väcka åtal. Med tiden har JO-ämbetet utvecklats från ett rent åklagarämbete till att huvudsakligen kritisera den befattningshavare eller myndighet som handlat fel och ge riktlinjer för myndighetsutövningen.
Med välfärdsstatens framväxt utvidgades JO:s uppdrag från att främst omfatta de rättsliga myndigheterna till att också innebära granskningar nya typer av myndighetsutövning. 1941 fick JO i uppgift att övervaka andra frihetsberövanden än de rent straffrättsliga. 1957 ställdes också kommunernas myndighetsutövning under JO:s tillsyn.
1915 tillsattes en militieombudsman, för att granska förhållandena inom försvarsmakten. 1968 slogs militieombudsmannen samman med JO. Det sammanslagna ämbetet fick tre ombudsmän.
JO I dag
Justitieombudsmannen, eller Riksdagens ombudsmän som det formellt heter, är ett av riksdagens granskningsorgan, med uppgift att utöva tillsyn över myndigheter, kommuner och landsting. JO:s tillsyn omfattar inte personer som är politiskt valda. Till skillnad från motsvarande institutioner i de flesta andra länder har JO dock tillsyn även över domstolarna.
Det finns i dag fyra justitieombudsmän, varav en är chefsJO. Varje JO är utsedd av riksdagen. Ombudsmännen väljs för fyraårsperioder. Mats Melin är chefsJO. Övriga JO är Kerstin André, Cecilia Nordenfelt och Hans-Gunnar Axberger.
ChefsJO är chef för myndigheten, men när det gäller tillsynsverksamheten är varje JO ansvarig för sitt eget område, och svarar där bara inför riksdagen.
Justitieombudsmannen har en årlig budget på drygt 60 miljoner och mellan 55 och 60 personer anställda, inklusive de fyra ombudsmännen. Av dessa är ungefär 35 personer föredragande, med så gott som undantagslöst domarbakgrund.
Ombudsmännens tillsyn baseras på allmänhetens anmälningar, JO:s egna initiativärenden och på iakttagelser vid inspektioner.
JO har tre olika metoder för att utkräva ansvar av enskilda tjänstemän och myndigheter:
publicera kritiska och vägledande uttalanden
inleda förundersökning och väcka åtal mot befattningshavare
begära att befattningshavare åläggs disciplinpåföljd.
JO kan också överlämna ärenden till andra myndigheter, till exempel till Åklagarmyndigheten. JO har även möjlighet att ta initiativ till ny eller förändrad lagstiftning, och är en flitigt anlitad remissinstans.