En gemensam högsta domstol?

De övergripande argumenten för en sammanslagning av de två systemen äger givetvis giltighet också vad avser frågan om sammanslagning av de högsta domstolarna. I den delen tillkommer dock flera tunga argument.

En effektiv och rättssäker rättskipning är garanterad i en rad internationella konventioner. Detta förutsätter bland annat oberoende domstolar som är tillgängliga för allmänheten. Individer och företag skall kunna få sin sak prövad inom rimlig tid. Så är inte fallet idag. Något måste därför göras. Frågan om domstolarnas organisation är evig. I Sverige finns 88 domstolar. De allmänna domstolarna består av 53 tingsrätter, sex hovrätter och en högsta domstol. Förvaltningsdomstolarna utgörs av 23 länsrätter, fyra kammarrätter och en regeringsrätt.

Frågan om en sammanslagning av de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna har under lång tid diskuterats inom domstolsväsendet, i utredningar, i media och i riksdagen. Motståndet mot en förändring har på sina håll varit mycket starkt. Likväl har på senare år ett nära administrativt samarbete mellan tingsrätter och länsrätter, innefattande gemensam lagman och gemensamma lokaler, på vissa håll med framgång etablerats.

Domstolsorganisationen bygger förvisso på tradition och på rättskulturella föreställningar. Det synsätt som är förhärskande i vårt land är dock ingalunda universellt. I andra länder har man en annan ordning. Sålunda har man i Danmark och Norge bara ett domstolsslag. I Finland, Tyskland, Frankrike och Nederländerna åter har man valt att vid sidan av de allmänna domstolarna inrätta förvaltningsdomstolar. Det förtjänar här att noteras att det var så sent som på 1970-talet som Sverige införde nuvarande system med två parallella domstolsslag.

Därefter har internationaliseringen och då särskilt EU-inträdet och inkorporeringen av Europakonventionen starkt kommit att påverka domstolarnas verksamhet. Dessa har kommit att få en ökad betydelse i demokratins tjänst. I ett framtida Europa kan förväntas att domstolarna i medlemsländerna kommer att få en än starkare ställning. Deras rättsskapande uppgifter kommer att öka. Den förändrade lagstiftningstekniken med ökad användning av ramlagar kommer att bidra till detta. Den ökade lagstiftningstakten och den tydliga kvalitetsförsämring som ägt rum på lagstiftningsområdet kommer med stor sannolikhet likaså att leda till fler processer. De allmänna domstolarnas tidigare mycket försiktiga inställning till normprövning håller också på att förändras. I ett läge där vi har ett mer komplext regelverk, där nationell rätt skall sammanjämkas med europarätten och där underordnade normer inte sällan kommer i konflikt med överordnade, är det inte överraskande om normprövningen blir ett vanligare och för systemkongruensen viktigare instrument. Detta ställer förstås ökade krav på domstolarna.

Härtill kommer den mycket hastiga utvecklingen inom IT och kommunikationsområdet. Demografiska förändringar, liksom den regionala utvecklingen inom riksåklagaren, kronofogdemyndigheten, skatteverket och polisen har också satt avtryck i domstolsorganisationen. Antalet tingsrätter har kraftigt reducerats. Utvecklingen beträffande antalet inkomna mål och strukturen på målen har förändrats betydligt på senare år. Ny lagstiftning med åtföljande belastning på domstolarna å ena sidan, samt renodling av domstolarnas roll å den andra sidan har redan förändrat och kommer ytterligare att förändra domstolarnas organisation. En helt ny beredningsorganisation har introducerats inom flera domstolar, bland annat innebärande att man förändrar det gamla rotelsystemet. Allt större domstolsenheter har införts och fasta föredragande har anställts. Mot bakgrund av denna utveckling, och då antalet specialdomstolar glädjande nog är ytterst begränsat, har kraven på specialisering ökat.

I ljuset av denna utveckling kommer rekrytering av framtidens domare att bli en central fråga för rättsväsendet. Inom den närmaste tioårsperioden förväntas en tredjedel av de ordinarie domarna gå i pension. Redan idag är det problem att rekrytera de bästa juristerna till domstolsväsendet. En öppnare domarbana och en sammanslagen domstolsorganisation med ökade möjligheter till specialisering skulle underlätta rekryteringen av de allra bästa domarna och därigenom öka kvalitén i domstolarna.

Uppdelningen av verksamhetsområdena mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar bygger i princip på vad som kan anses hänförligt till rättskipning respektive förvaltning. De allmänna domstolarna handlägger domstolsärenden, vissa specialmål, tvister och brottmål. För var och en av dessa gäller olika förfaranderegler om i huvudsak än samlade i rättegångsbalken, viss speciallagstiftning och ärendelagen.

Förvaltningsdomstolarna kännetecknas av att det rör sig om överprövning av myndighetsbeslut och att det handlar om mål där parterna i princip alltid är den enskilde mot det allmänna. I förvaltningsdomstolarna förekommer 400–500 måltyper. I dessa mål tillämpas förvaltningsprocesslagen och ett stort antal andra processuella bestämmelser.

Det finns uppenbara skillnader mellan de två processordningarna med en synnerligen omfångsrik och detaljerad rättegångsbalk mot en mycket summarisk och allmänt hållen förvaltningsprocesslag. Rättegångsbalken bygger på muntlighet till skillnad från förvaltningsprocessen, som är grundad på ett skriftligt förfarande. Omedelbarhet och koncentration står mot official- och förhandlingsprincipen. En annan skillnad är antalet länsrätter och kammarrätter i förhållande till tingsrätter och hovrätter.

Trots dessa för alla uppenbara olikheter finns många beröringspunkter i de olika förfarandena. Utvecklingen synes alltmer gå mot en tvåpartsprocess också i förvaltningsmålen. Till dessa kan numera också inräknas migrationsmålen. Dessa och många av förvaltningsmålen påminner till viss del om brottmålsprocessen med staten och den enskilde som motparter. Ett ökat inslag av muntlighet har tillkommit inom förvaltningsprocessen, bland annat under inflytande av europarättens krav. Samtidigt har motsatt utveckling kunnat skönjas inom de allmänna domstolarna, där lagstiftaren i effektiviseringssyfte inför nya regler som leder till att kravet på muntlighet, omedelbarhet och koncentration i ökad utsträckning överges. Kraven för att bli domare är desamma.

I många fall prövas samma spörsmål i såväl länsrätt som tingsrätt och vidare upp i instanserna. Skatteprocessen, körkortsmålen samt mål rörande unga lagöverträdare och påföljd respektive upphörande av rättspsykiatrisk vård är några exempel där frågor behandlas parallellt med åtföljande tidsutdräkt och risk för otillfredsställande brist på samordning. Till detta kommer osäkerheten till följd av kompetenskonflikter och de härmed förenade riskerna. Detta drabbar den rättssökande allmänheten. Just detta var talande nog också några av de skäl som låg bakom den nyligen genomförda reformen, genom vilken vårdnads- och umgängesmål numera enbart handläggs i allmän domstol.

Mycket talar således för en sammanslagning av de båda domstolsslagen. En sådan omfattande reform bör inledas med de högsta instanserna. För detta talar reformbehovets principiella styrka men även praktiska och administrativa hänsyn. Ytterligare ett antal faktorer talar för att under alla omständigheter inrätta en högsta domstol.

Regeringsrätten och Högsta domstolen är i hög grad organiserade på samma sätt och har i det närmaste samma domförhetsregler. Arbetsformerna är mycket lika. Verksamheten skulle ur ett effektivitets- och sårbarhetsperspektiv gagnas. En sammanslagning skulle möjliggöra en effektivare administration och styrning än vad som hittills varit fallet, inte minst vad gäller beredningen av målen.

En högsta domstol skulle åtnjuta större tyngd och ha ett betydande symbolvärde. Den skulle också gynna en stärkt normprövning och utvidga möjligheterna att hävda konstitutionella intressen såväl nationellt som internationellt. En centraliserad prövning i en högsta domstol leder framför allt till en mer enhetlig och överskådlig praxis. Värdet av prejudikatbildningen skulle därmed öka väsentligt. Kompetenskonflikter skulle inte förekomma och parallella prövningar av samma sak skulle inte medföra risk för systemfel och för onödiga kostnader och obefogad tidsåtgång.

För att möta de betydande utmaningar som väntar den tredje (fjärde?) statsmakten tycker jag den sittande grundlagsutredningen, i vilken föremålet för vårt porträtt är ledamot, bör överväga en sammanslagning av den verksamhet som bedrivs i de Bondeska och Stenbockska palatsen.

Generalsekreterare Anne Ramberg