Trögt i starten för migrationsdomstolarna
Nr 2 2007 Årgång 73Den första april 2006 slog de tre migrationsdomstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö upp portarna. Den största processreformen sedan nya rättegångsbalken hade föregåtts av många års diskussioner och vägande av för- och nackdelar. Bland andra Advokatsamfundet hade länge talat för att ersätta Utlänningsnämnden med en tvåpartsprocess inför domstol.
Förhoppningarna var därför stora när reformen genomfördes, inte minst bland advokaterna.
– Mina känslor inför reformen var närmast euforiska, säger advokat Carl-Olof Lindberg, som satt med i Advokatsamfundets referensgrupp inför reformen.
Också advokaterna Helen Westlund och Per Stadig hälsade reformen med glädje.
När beslutet väl fattades 2005 blev det bråttom. Den nya ordningen var planerad att träda i kraft den första januari 2006, men fick skjutas upp tre månader för att allt skulle hinna bli klart. Domstolarna och Migrationsverket slogs om arbetskraften, när nya domare, föredragande och processförare skulle rekryteras. Migrationsdomstolen i Stockholm hade ännu inga lokaler färdiga, utan var utspridd på olika håll.
– Det var fantastiskt att vi kom på plats till den 31 mars, med tanke på hur kort förberedelsetid vi hade, säger Domstolsverkets generaldirektör Thomas Rolén.
Trögt i starten
Men övergången till den nya ordningen har inte varit problemfri.
– Det har varit trögt i starten och svårt att få tillräckligt med mål från Migrationsverket. De har inte riktigt levt upp till de förväntningar vi hade, säger Björn Zedenius, chefsrådman vid migrationsdomstolen i Stockholm.
Advokat Per Stadig tycker att reformen var helt riktig. Men verkligheten har inte blivit så bra som han hoppades.
– Rent praktiskt är det en katastrof genom att ärendena bara ligger. Det händer inget i dem, säger han.
Lars-Gunnar Lundh, överdirektör på Migrationsverket, medger att det varit inkörningsproblem. Det handlade dels om att rekrytera personal, i hård konkurrens med migrationsdomstolarna, dels om att hitta nya rutiner för administration och kontakter med domstolarna. Dessutom fick verket ”ärva” 3 000 mål från Utlänningsnämnden, där migrationsdomstolarna begärde yttranden. Men nu är balanserna snart bortarbetade, och personalen i kapp.
– Vi har ambitionen att senast vid ettårsdagen uppfylla regeringens mål att ärendena ska överlämnas till domstol inom en vecka från överklagande, säger Lars-Gunnar Lundh.
Roligare och svårare
Det nya systemet fyller snart ett år. Och visst har mycket av det man ville med reformen uppnåtts.
– Jag tycker att det har blivit bättre, mer rättssäkert för den enskilde asylsökande. Det som framför allt gör skillnad är de muntliga förhandlingarna, säger advokat Helen Westlund.
Dessutom har det blivit roligare att agera biträde med den nya ordningen
– Det är en processföring nu på ett annat sätt än det varit tidigare, mer juridik. Men det är också svårare och ställer större krav på oss, fortsätter Westlund, som trycker på behovet av landkunskap i varje enskilt ärende. Det är viktigt att kunna sätta in den sökandes berättelse i ett sammanhang, och att kunna bemöta Migrationsverkets bild av verkligheten.
Per Stadig upplever att biträdets roll blivit betydligt mer framträdande med den nya ordningen.
– Jag har fått ett större utrymme i processen och kan vara mer aktiv.
Advokat Carl-Olof Lindberg tycker att balansen i processen förskjutits åt den sökandes håll i och med reformen.
– Bevisbördan ligger på den sökande. Han ska göra sannolikt att han har asylskäl, säger Lindberg.
Vem utreder?
Inom frivilligorganisationerna Amnesty och Röda Korset ser man med viss oro på denna förskjutning av bevisbördan. Risken, menar de, är att den enskilde som får ett dåligt biträde drabbas mycket nu.
– Systemet är väldigt bra för asylsökande med offentliga biträden som kan asylrätt och engagerar sig i landinformation. Det stora flertalet har inte det, och är mer utsatt nu, säger Madelaine Seidlitz på Svenska Amnesty.
Och Dick Clomén på Röda Korset tycker sig se att Migrationsverket i någon mån frånhänt sig sitt utredningsansvar.
– Vi har ingen utredningsskyldighet, svarar Lars Gunnar Lundh på Migrationsverket.
– Vårt ansvar består i att peka på vilka brister det finns i den sökandes berättelse och bevisföring, och hjälpa till att komplettera dem. Det är den sökande som begär en förmån i ett ansökningsärende och ansvarar för att lägga fram den nödvändiga utredningen, fortsätter han.
Däremot ska Migrationsverket, som utser biträden, ta ansvar genom att utse kvalificerade advokater till uppgiften. Ett skickligt biträde gagnar alla parter i processen, menar Lundh, och avfärdar helt farhågorna att verket skulle föredra ”snälla” biträden som gör ett sämre arbete.
Vem får muntlig förhandling?
Ett viktigt syfte med processreformen var att öka inslaget av muntlighet i utlänningsärenden. Tanken var att den asylsökande ska få presentera sin situation själv, vilket kan underlätta domstolens trovärdighetsbedömning. Dessutom fyller den muntliga förhandlingen en psykologisk funktion.
– Klienterna, även de som fått avslag, känner att domstolen lyssnat på dem och att de blivit väl behandlade, säger advokat Helen Westlund.
Och visst har det blivit fler muntliga förhandlingar jämfört med Utlänningsnämnden. Men Helen Westlund har några gånger nekats förhandling, med motiveringen att domstolen inte anser att det skulle tillföra något. Carl-Olof Lindberg skulle också vilja se ökade möjligheter till muntliga förhandlingar i mål där människor ansökt om uppehållstillstånd från ett annat land.
Färsk statistik visar att de tre domstolarna skiljer sig åt i hur ofta man håller muntliga förhandlingar (se separat artikel om skillnaderna mellan domstolarna).
Enligt Björn Zedenius, chefsrådman vid Migrationsdomstolen i Stockholm, gör domstolen samma bedömning som i alla förvaltningsmål.* Om parterna till exempel är helt överens om alla yttre omständigheter blir det meningslöst att låta dem redogöra muntligt för dem, särskilt om dessa omständigheter inte räcker till för uppehållstillstånd eller asyl. Men, konstaterar Zedenius, den bedömningen skiljer sig åt mellan domstolarna och mellan olika domare.
– Om det hänger på trovärdigheten så ska det vara muntlig förhandling, och det är väldigt vanligt i den här typen av mål, konstaterar han.
Var är prejudikaten?
Migrationsöverdomstolen är sista instans i den nya ordningen, och den instans som ska leverera prejudikat. Den inledande trögheten i systemet gör att det ännu är svårt att dra några slutsatser om praxis.
– Det kommer väldigt få avgöranden från Migrationsöverdomstolen. Och det som kommit är nästan bara avgöranden i processuella frågor, väldigt få avgöranden i sak, säger Lars-Gunnar Lundh på Migrationsverket.
Bristen på domar gör det svårt för verket att veta vad som gäller, till exempel för de tusentals irakier vilkas tillfälliga uppehållstillstånd snart löper ut.
Björn Berselius, adjungerad ledamot av kammarrätten i Stockholm och migrationssakkunnig, intygar att fler avgöranden i sak är att vänta.
– Man ska kanske inte vara förvånad över att det blivit så få med tanke på att vi bara har varit igång ett knappt år. Vi har en ny organisation, en helt ny instansordning. Framöver kommer det att bli betydligt fler referat. n
*Muntliga förhandlingar
För migrationsdomstolarna gäller samma princip som i 9 § förvaltningsprocesslagen. Processen är skriftlig, men kan kompletteras med muntlig när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller främja snabbt avgörande. Muntlig förhandling ska också hållas om enskild som för talan i målet begär det, och det inte är obehövligt eller särskilda skäl talat emot det.