Kan svenska myndigheter verkligen hantera stora och komplexa mål?
Nr 5 2011 Årgång 77Frågan om hur man ska hantera mut- och bestickningsbrott blir allt mer brännande. Det är nödvändigt att göra en hel del ändringar i lagstiftningen, men lika nödvändigt är det att införa en del nya grepp som visat sig fungera effektivt i andra länder. Det anser Ulf Sandlund, Amanda Wassén och Peter Utterström.
Nyligen föll de första domarna i muthärvan i Göteborgs kommun. Denna härva sätter åter fokus på hur svårutredda ekonomiska brott hanteras i Sverige. Erfarenheten är att de lätta och mest uppenbara fallen – såsom de i Göteborg – utreds och kommer till domstol, och att endast ett fåtal av dessa leder till en fällande dom. De mer komplicerade fallen avskrivs eller kommer inte ens upp på utredarens bord. Ur ett internationellt perspektiv ligger Sverige tydligt efter särskilt när det gäller hanteringen av ekonomisk brottslighet. Men Sverige avvaktar fortfarande med att anamma en mer effektiv utredningshantering av dessa brott. Vi har tittat närmare på problemet och försöker belysa detta nedan.
Att utreda och framgångsrikt lagföra bristande efterlevnad av regleringar och brottslighet i allmänhet är en uppgift som svenska rättstillämpande myndigheter klarar ganska bra – även om statistiken ger ett mindre bra intryck. En helt annan sak är förmågan att utreda och avgöra större och komplexa brotts- och tillsynsutredningar, exempelvis i större företag vilka ofta kan ha verksamheter och därmed beröringspunkter i många länder. Tydliga exempel på svårutredda incidenter är finansmarknadsbrott och fall av gränsöverskridande korruption. Statistiken talar här ett helt annat språk – Sverige ligger i dessa typer av brott långt efter t. ex. USA och Storbritannien.
Självklart är kompetens och resurser viktiga frågor att diskutera och försöka lösa, och på det området kan mycket göras. Vi anser dock att det mest fundamentala problemet står att finna i det förhållningssätt som tycks råda om hur en strategiskt hållbar och ekonomiskt sund hantering av överträdelser av komplexa regleringar och svårutredda brott ska kunna uppnås. Nuvarande brister skapar inte heller tydliga incitament för företagen att engagera sig och samarbeta – vilket är nödvändigt för att skapa trovärdighet på sikt. Ett i raden av flera exempel på lagstiftning är det nya förslaget till ny mutlagstiftning. Lagförslaget innehåller både diskrimineringseffekter (d.v.s. stor- vs. småföretag) och kommer också att avskärma myndigheter och domstolar från att utöva inflytande på den normgivande näringsrättsliga kod som ingått i mututredningens arbete. Mututredningen avstod också från att ta upp den viktiga frågan om översyn av skyddet för s.k. whistleblowers.
I andra länder har man valt andra metoder till framgång på detta område. Department of Justice och Securities and Exchange Commission i USA, som ansvarar för att bl. a. utreda och lagföra korruptionsbrott, når för tillfället historiskt höga nivåer av antal öppnade utredningar och uppklarade brott. Antalet genomförda förundersökningar och rättegångar ökar exponentiellt, likaså omfattningen på de bötesbelopp och skadestånd som bolag och organisationer tvingas betala. Även de brittiska myndigheterna Serious Fraud Office och FSA annonserar om höjda målsättningar och ökad produktivitet inom dessa områden, inte minst genom den nya mutlagstiftningen UK Bribery Act. Riksenheten mot korruption och Ekobrottsmyndigheten, förefaller i jämförelse ha haft en väsentligt blygsammare framgång.
Framförallt korruptionsbrott av större dignitet och med internationell anknytning ter sig svårutredda för de svenska myndigheterna. Det finns ett flertal exempel på tillfällen där svenska företag och aktörer fått stå till svars för omfattande korruptionsbrott av amerikanska, brittiska och på senare tid även tyska myndigheter, men där ett svenskt avgörande saknas. Vän av ordning undrar då hur många som verkligen har tillit till det svenska systemet när svenska företag lagförs och betalar omfattande straffavgifter och skadestånd i utlandet samtidigt som konsekvenserna helt tycks utebli på hemmaplan?
En viktig aspekt som spelar in är de olika instrument som utredande myndigheter har till förfogande. De amerikanska myndigheterna har sedan länge använt sig av en föreläggandeteknik, d.v.s. man agerar kravställare och kräver att företagen skall komma in med uppgifter. Givetvis har man också sett till att man har verktyg för att detta också efterlevs. Vidare lägger man större krav på företagens ledning att säkra att brott inte ska förekomma – och ”willful negligence” tolereras inte. Företaget liksom dess ledning kan inte undgå straffansvar genom att ha tittat bort när situationer uppkommit som kan ha innefattat brott!
De amerikanska myndigheternas tillvägagångssätt är det som i Sverige betecknas ”kronvittne”, d.v.s. där de som är föremål för utredningen, i utbyte mot strafflindring, samarbetar och förser myndigheterna med information för att dessa ska kunna färdigställa utredningen. Graden och trovärdigheten i samarbetet, vilka är kvalitativt reglerade, är betydelsefulla för om- eller i vilken omfattning sanktioner kan komma att drabba företagen och enskilda. Myndigheter iklär sig alltså rollen som kravställare samtidigt som företagen och andra gynnas av att inta en proaktiv hållning och att de i detta tar ansvar för att gå till botten med problemen.
Ett instrument som kanske är mindre känt i Sverige är så kallade Deferred Prosecution Agreements vilket är ett vanligt förekommande redskap i samband med komplex ekonomisk brottslighet såsom korruption. Enligt en sådan modell ingår den brottsutredande myndigheten ett avtal med den som är föremål för utredningen. Företaget framträder frivilligt, vidgår fakta i målet och åtar sig en mängd skyldigheter, ibland också att betala böter, i utbyte mot att undslippa åtal. Fördelarna för samhället anses vara många. Främst ger det den utredande myndigheten helt andra möjligheter till insyn och utredning. Förfarandet sparar även tid och resurser för myndigheten som på företagets bekostnad bistås inte bara i informationsflödet utan också i utredningen av ärendet. Den största fördelen som systemet ger är att företagen ges chansen och initiativet att införa och upprätthålla en sund företagskultur.
Detta är ett förhållningssätt som har en begränsad, om ens någon förankring i det svenska rättssystemet. Endast i några undantagsfall, exempelvis inom konkurrensrätten och inom skatterätten, har lagstiftaren öppnat för varianter av möjligheten till straffreduktion vid ”självrättelse”. I båda fallen har detta visat sig lyckosamt, d.v.s. myndigheten har statistiskt sett haft en markant större framgång i dessa typer av ärenden än i andra mål. Det resultatet är knappast överraskande – att få den som är föremål för utredningen att samarbeta både för att upptäcka och för att utreda överträdelser är naturligtvis en svårslagen kombination. Varför har då inte grundprinciperna för denna metod spridits till andra typer av brottsutredningar? Och kanske då särskilt till frågor rörande ekonomisk brottslighet som till sin natur är särskilt svår både att upptäcka och utreda och där både polis, åklagare och domstol ofta saknar resurser att hantera och dessutom, inte sällan, att förstå brottets komplexitet? Lagstiftarens, liksom t. ex. advokatsamfundets, uppfattning har hittills varit att det finns primärt två skäl mot en sådan ordning. Dels att ett begånget brott kräver straff och inte ska kunna förhandlas bort, och dels att det finns en juridisk osäkerhet kring tillförlitligheten i metoden – d.v.s. rädslan för att en person ska säga vad som helst för att slippa undan straff. Vår uppfattning är att dessa argument i dag är helt felaktiga! Om man på konkurrens- och skatterättens område finner att samarbete kan medföra strafflindring är det svårt att förstå att det inte ska kunna gå på andra områden. Någon särskilt extra skyddsvärt rättsintresse finns knappast i dessa ärenden jämfört med t. ex. ekonomisk brottslighet. Argumentet att ”begånget brott kräver straff” känns inte heller bärkraftigt för den brottslighet vi nu diskuterar. Det senare argumentet är i dag tunt – det är väsentligt lättare och kräver mindre resurser att konstatera om någon frivilligt överdriver påståenden om förekommande brottslighet, oavsett syftet med detta, än det omvända, d.v.s. att upptäcka och bevisa förekommande brottslighet. Rättsäkerheten kan därför tillgodoses även i ett sådant system.
Sanningen är att hela det svenska rättssystemets trovärdighet är i fara när man med dagens metoder i praktiken silar mygg och sväljer kameler.