Asylprocessen – en utvärdering
Nr 7 2009 Årgång 75Advokatsamfundet har tidigare välkomnat den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden. Med en så stor reform är det inte konstigt om det finns frågor som behöver utvärderas och omprövas. Advokatsamfundet fäste redan i oktober 2006 migrationsministerns uppmärksamhet bland annat på det olämpliga i Migrationsverkets förordnande av offentliga biträden och skillnaderna i migrationsdomstolarnas rättstillämpning. Det var därför positivt att regeringen tillsatte en utredning med uppgift att utvärdera den nya reformen. Utredningen har lämnat två betänkanden. Jag vill beröra några av de frågor som förtjänar särskild uppmärksamhet.
Ett syfte med den nya instans- och processordningen var att uppnå en ökad öppenhet i asylprocessen. När det gäller landinformation i databasen Lifos skulle öppenheten kunna öka ytterligare dels genom att urvalsprincipen för publicering på Lifos görs känd, dels genom att Lifos utökas med ytterligare information som till exempel nationell och internationell praxis. Till detta kommer att Migrationsverket och migrationsdomstolarna måste bli bättre på att förklara hur man bedömer olika källor i förhållande till varandra. De offentliga biträdena måste å sin sida bli bättre på att själva hänvisa till landinformation, ta fram information, samt ifrågasätta verkets och migrationsdomstolarnas bedömning av de olika källornas tyngd. Detta förutsätter dock att de offentliga biträdena får betalt för sådant arbete.
Det ökade inslaget av muntlighet i asylprocessen har medfört att det råder stor brist på auktoriserade tolkar. Utan tillgång till tolkar med för uppgiften relevanta språkkunskaper minskar rättssäkerheten allvarligt i asylprocessen. Det leder också till längre handläggningstider. Den stora skillnaden i andelen muntliga förhandlingar vid olika migrationsdomstolar rymmer ett problem, även om de delvis kan förklaras av att målsammansättningen ser olika ut vid de olika domstolarna.
Tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga hos Migrationsverket. Detta kräver dock att verkets arbetssätt garanterar att ärendena avgörs på ett komplett underlag. I verkets rapport Med sikte på en snabbare asylprocess ges förslag på hur handläggningstiderna ska kunna förkortas. Ambitionen är givetvis lovvärd. Jag ser dock flera problem med förslagen, som i stället riskerar att motverka rättssäkerheten i processen. Förkortade handläggningstider kommer nämligen att ske på bekostnad av att de asylsökande inte får sina ärenden tillräckligt utredda. I rapporten föreslås bland annat att Migrationsverkets beslutsfattare ska träffa den asylsökande redan inom en vecka, och då utan att offentligt biträde har förordnats, och i enkla fall avgöra om en person får stanna eller ska avvisas direkt. Det är inte bra. Vad som sägs vid de inledande förhören kommer att ligga till grund för den framtida utredningen och ytterst få betydelse för utgången av ansökan. Inte minst med hänsyn till att bland annat identitetsfrågan kommit att bli alltmer central är det av stor vikt att det offentliga biträdet finns med från början och kan förklara för den asylsökande varför identitetshandlingar är så viktiga. Den nya arbetsmodellen innebär i detta hänseende en tillbakagång till den gamla modellen där offentligt biträde inte erbjöds från början av asylprocessen.
En principiellt viktig fråga är också rätten för den asylsökande att få det biträde han eller hon begär även om biträdet inte kan medverka inom den tidsfrist Migrationsverket ställer upp eller inte kan närvara vid muntlig utredning den dag som verket bestämt. Det kommer inte att vara möjligt för de offentliga biträdena att göra ett tillfredsställande arbete om svarsfristerna blir för korta. Modellen innebär också ökad risk för att nya omständigheter läggs fram först i migrationsdomstolen. Den asylsökande kan på detta sätt komma att gå miste om den tvåinstansprövning som var avsikten med reformen, och den totala handläggningstiden kommer sannolikt att öka på grund av en mer omfattande kommunicering i domstolen med anledning av de nya omständigheter som åberopas.
Migrationsöverdomstolen har en viktig prejudikatbildande funktion. Utredningen föreslår införande av partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen i syfte att renodla praxisbildningen och ge domstolen större möjlighet att anpassa handläggningen till vad som krävs i det enskilda fallet. Dessvärre har det hittills varit alltför få avgöranden om tolkning av utlänningslagen. Det finns till exempel endast ett fåtal rättsfall från Migrationsöverdomstolen avseende barns hälsotillstånd och tolkningen av vad som utgör synnerligen ömmande omständigheter när det gäller barn. Ett annat område där det saknas vägledning är flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Denna brist på vägledning från Migrationsöverdomstolen är givetvis inte tillfredsställande och leder till olika bedömningar beroende på vilken migrationsdomstol som dömer.
En konsekvens av detta är att det uppkommer behov av införande av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen, vilket skulle vara ett misslyckande och stå i strid med de grundläggande idéerna bakom reformen. Från en principiell utgångspunkt finns inte heller några rättssäkerhetsskäl som talar för ändringsdispens i högsta instans, tvärtom medför det längre handläggningstider. De asylsökande tvingas till ännu längre tid i ovisshet och Migrationsöverdomstolen får mindre tid att ägna sig åt prejudikatbildning. Detta förutsätter emellertid en effektiv och rättssäker rättstillämpning av såväl Migrationsverket som migrationsdomstolarna. Med hänsyn till de stora skillnaderna mellan migrationsdomstolarna och den brist på likformighet som präglar asylprocessen i dag finns därför skäl som talar för att införa ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. Det är helt orimligt att effekten av en felaktig dom kan bli att en person skickas tillbaka till ett land där han eller hon kan drabbas av förföljelse och till och med döden.
Det finns i detta sammanhang anledning att noga titta på om barnets bästa verkligen beaktas på sätt som är avsett. I år beräknas 1 800 asylsökande barn utan föräldrar eller andra släktingar komma till Sverige. Det är givetvis av största vikt att dessa ärenden hanteras med största möjliga skyndsamhet, att asylskälen utreds på ett tillfredsställande sätt och att barnperspektivet beaktas. Barn får beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Barnombudsmannen (BO) har påpekat att barnets bästa inte tas på tillräckligt stort allvar av Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Barns möjlighet att få uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter har enligt BO också begränsats genom snäva tolkningar av Migrationsöverdomstolen. Med hänsyn till den utsatta situation ett ensamkommande barn befinner sig i är Migrationsöverdomstolens bedömning i ett refererat ärende (MIG 2009:8), som tyder på att det är barnet som har att visa att det i verklig mening är övergivet, orimlig. Argument som inte är rättighetsbaserade, till exempel behovet av en reglerad invandring, får givetvis inte gå före beaktandet av barnets bästa.
(I domar och beslut konstateras ofta att bedömningen inte kan anses stå i strid med barnets bästa, trots att bedömningen borde utgå från vad som är förenligt med barnets bästa. Prövningen borde i stället utgå från ett rättighetsperspektiv avseende barnet och en samlad bedömning av barnets situation borde i större utsträckning göras.) En annan omständighet som är viktig att beakta när beslut fattas i ”barnärenden” är vilka förutsättningar det finns att verkställa ett utvisnings-/avvisningsbeslut.
När det så gäller kostnaderna för offentliga biträden i utlänningsärenden är de regelstyrda men belastar Migrationsverkets anslag som sådant – och inte som hos migrationsdomstolarna ett särskilt rättshjälpsanslag. Det finns anledning misstänka att offentliga biträden kan komma att förordnas i mindre omfattning av budgetskäl. I sammanhanget kan man också fråga sig om det kan vara så att det finns ett ekonomiskt incitament för de sedan ett år ändrade förskottsrutinerna innebärande att de offentliga biträdena agerar bank åt Migrationsverket avseende stora belopp under långa perioder.
Avgörande för de asylsökande är givetvis att de har tillgång till erfarna och kvalificerade offentliga biträden i ärenden som kan vara av livsavgörande betydelse för dem. Det är därför djupt oroväckande att konstatera att fler och fler advokater avböjer att bli förordnade i utlänningsärenden.