Ökad öppenhet i tillsynsverksamheten
Nr 4 2003 Årgång 69
Från tid till annan har krav rests på en större öppenhet i Advokatsamfundets disciplinära verksamhet. Frågan har behandlats i en rad riksdagsmotioner och debattartiklar i media. Också Advokatkommittén, en parlamentarisk utredning som framlade sitt betänkande 1999, behandlade frågan. Advokatsamfundets styrelse har nu beslutat tillämpa en ordning med större öppenhet i den disciplinära verksamheten.
Advokatkommittén framförde ingen kritik mot det sätt samfundets tillsyn och disciplinära verksamhet sköts, utan fann tvärtom att den fungerade bra. Kommittén föreslog emellertid, mot bakgrund av det önskemål som då fanns från Justitiekanslerns sida att inte längre utöva tillsyn över advokatväsendet, vissa förändringar. För att kompensera frånvaron av JK:s tillsyn föreslogs bl.a. att disciplinnämnden skulle bestå av en domare (ordförande), tre offentliga representanter och sju advokater, att bestämmelserna om handlingsoffentlighet enligt tryckfrihetsförordningen skulle göras tilllämpliga på den disciplinära verksamheten, att beslut av prövningsavdelning skulle kunna överklagas till disciplinnämnden i sin helhet samt att disciplinnämndens beslut alltid skulle kunna överklagas till Svea hovrätt.
Betänkandet remissbehandlades och kritiserades starkt från flera håll. Nuvarande JK har till skillnad från sina föregångare också förklarat sig positivt inställd till att ha kvar tillsynen över advokatkåren. Inget förslag till ändring av nuvarande regelverk har heller presenterats från Justitiedepartementet. En ökad öppenhet i samfundets disciplinära verksamhet har dock ansetts som önskvärd från många olika håll.
Offentlighetsprincipen har sedan lång tid präglat svensk förvaltning och rättsväsendet. Advokatsamfundet har med stöd av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen tilldelats vissa förvaltningsrättsliga uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten omfattar dock, om inte särskild föreskrift finns, enbart myndigheter. Rättegångsbalken föreskriver att samfundsstyrelsen och disciplinnämnden skall utöva tillsyn över advokatkåren och tillse att advokaterna uppfyller de plikter som åvilar dem. Samfundets organ har också befogenhet att ingripa mot advokat som åsidosätter sina plikter. Detta innebär att styrelsen och disciplinnämnden bedriver myndighetsutövning. Regler om allmänna handlingars offentlighet är dock – som antytts – inte tillämpliga i disciplinärenden. När handlingar i dessa ärenden kommer till JK eller Högsta domstolen blir de däremot allmänna. JK får i sin tillsynsverksamhet del av alla beslut som fattas i disciplinärenden och begär i enstaka fall in akten i ett ärende. När ett beslut överklagas till HD översänds akten dit.
JK för inte register eller statistik över anmälda advokater och vilka påföljder som har varit aktuella. Vid förfrågan om uppgift avseende viss advokat söker JK på advokatens namn i sitt ärenderegister och får då upp samtliga ärenden där advokaten förekommit. Förutom advokatens namn är andra nyckelord i ärendet sökbara. Anmälarens namn är dock inte sökbart.
Enligt sekretesslagen råder dock sekretess rörande uppgift om advokats ekonomiska förhållanden och om annans personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. Det kan påpekas att för HD:s del bestämmelserna om offentlighet av domstols avgörande blir tillämpliga, vilket innebär minskad sekretess.
I 8 kap. 6 § fjärde stycket rättegångsbalken stadgas att den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos Advokatsamfundet inte obehörigen får röja vad han därvid erfarit om någons personliga eller ekonomiska förhållanden. Åsidosättande av bestämmelsen är straffbar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Tystnadsplikten är inte absolut, eftersom den innehåller ett obehörighetsrekvisit. ”Behörigt” röjande av aktuella förhållanden är således tillåtet.
Disciplinnämnden får enligt 51 § andra stycket samfundets stadgar bestämma att beslut av nämnden i disciplinärende helt eller delvis skall offentliggöras. Någon begränsning av i vilka fall och i vilken utsträckning offentliggörande kan ske finns inte i stadgarna. Enligt dessa är det således upp till disciplinnämnden att besluta om offentliggörande ska ske och hur detta ska utformas. Normalt sker detta genom att ett avidentifierat referat av nämndens beslut publiceras i tidskriften Advokaten. Generalsekreteraren kan dessutom med stöd av en allmän fullmakt från disciplinnämnden informera om olika beslut.
Vid en internationell jämförelse i Europa kan konstateras att stora olikheter förekommer; alltifrån total offentlighet under ärendets handläggning, som i Skottland, till total sekretess, som i Norge.
Styrelsen har vid sitt senaste sammanträde beslutat att öka öppenheten genom att dels vid förfrågan lämna ut beslut i tillsyns- och disciplinärenden, dels uppdragit åt kansliet att upprätta ett register med uppgifter om dessa beslut. Detta innebär att allmänhet och media i fortsättningen inte är hänvisade till JK utan kan begära ut beslut och uppgifter direkt från samfundet. Det kommer därvid att göras en ”sekretessprövning” enligt i huvudsak de regler som tillämpas hos JK.
Bakgrunden till att styrelsen tagit detta steg är att uppgifterna ändå kan inhämtas hos JK. Det är svårförståeligt för dem som vänder sig till samfundet att uppgifterna inte lämnas ut här utan att hänvisning sker till JK. Det finns i och för sig anledning att starkt ifrågasätta systemet med offentligheten hos JK i dessa ärenden som sådant. Sekretessen har som bekant till syfte att skydda klientintresset. Det är motsägelsefullt att en klient som uppsöker en advokat som är underkastad en lagstadgad tystnadsplikt vid en anmälan mot denne skall bli utsatt för att omständigheter och upplysningar av allehanda slag blir offentliga. Det är dessutom så att en motpart eller annan som berörs av saken kan uppnå samma sak. Något politiskt utrymme att få till stånd en förändring av detta finns dock inte – besluten i disciplinärendena är och kommer inom en överskådlig framtid att vara offentliga hos JK.
Öppenhet i den disciplinära verksamheten medför vissa negativa inslag. Styrelsen har också tagit avstånd från en direkt tillämpning av handlingsoffentligheten enligt TF. Det skulle såväl minska benägenheten att anmäla, som kunna missbrukas i chikaneringssyfte. En sådan öppenhet skulle leda till en minskad effektivitet i tillsynsverksamheten. Samfundet är beroende av ledamöternas beredvillighet att lämna uppgifter och det är också av avgörande betydelse att advokaterna känner lojalitet med och förtroende för systemet.
Utlämnandet av uppgifter är inte i klientens intresse. Men det finns ett annat intresse som också är värt att beakta, nämligen konsumentens, dvs. den blivande klientens intresse. Han har inför valet av advokat ett befogat intresse att få veta om en advokat har gjort sig skyldig till allvarliga brott mot god advokatsed och t.ex. tilldelats varningar. När nu denna information finns att tillgå hos JK är det inte ägnat att öka tilltron till vår tillsynsverksamhet och vårt disciplinära system, om samfundet vägrar att lämna ut information som redan är offentlig. Det är således också ur legitimitetssynpunkt av värde att Advokatsamfundet tar detta initiativ och inte inväntar att sådana förslag kommer från annat håll.
ANNE RAMBERG
Generalsekreterare
Betänkandet remissbehandlades och kritiserades starkt från flera håll. Nuvarande JK har till skillnad från sina föregångare också förklarat sig positivt inställd till att ha kvar tillsynen över advokatkåren. Inget förslag till ändring av nuvarande regelverk har heller presenterats från Justitiedepartementet. En ökad öppenhet i samfundets disciplinära verksamhet har dock ansetts som önskvärd från många olika håll.
Offentlighetsprincipen har sedan lång tid präglat svensk förvaltning och rättsväsendet. Advokatsamfundet har med stöd av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen tilldelats vissa förvaltningsrättsliga uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten omfattar dock, om inte särskild föreskrift finns, enbart myndigheter. Rättegångsbalken föreskriver att samfundsstyrelsen och disciplinnämnden skall utöva tillsyn över advokatkåren och tillse att advokaterna uppfyller de plikter som åvilar dem. Samfundets organ har också befogenhet att ingripa mot advokat som åsidosätter sina plikter. Detta innebär att styrelsen och disciplinnämnden bedriver myndighetsutövning. Regler om allmänna handlingars offentlighet är dock – som antytts – inte tillämpliga i disciplinärenden. När handlingar i dessa ärenden kommer till JK eller Högsta domstolen blir de däremot allmänna. JK får i sin tillsynsverksamhet del av alla beslut som fattas i disciplinärenden och begär i enstaka fall in akten i ett ärende. När ett beslut överklagas till HD översänds akten dit.
JK för inte register eller statistik över anmälda advokater och vilka påföljder som har varit aktuella. Vid förfrågan om uppgift avseende viss advokat söker JK på advokatens namn i sitt ärenderegister och får då upp samtliga ärenden där advokaten förekommit. Förutom advokatens namn är andra nyckelord i ärendet sökbara. Anmälarens namn är dock inte sökbart.
Enligt sekretesslagen råder dock sekretess rörande uppgift om advokats ekonomiska förhållanden och om annans personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. Det kan påpekas att för HD:s del bestämmelserna om offentlighet av domstols avgörande blir tillämpliga, vilket innebär minskad sekretess.
I 8 kap. 6 § fjärde stycket rättegångsbalken stadgas att den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos Advokatsamfundet inte obehörigen får röja vad han därvid erfarit om någons personliga eller ekonomiska förhållanden. Åsidosättande av bestämmelsen är straffbar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Tystnadsplikten är inte absolut, eftersom den innehåller ett obehörighetsrekvisit. ”Behörigt” röjande av aktuella förhållanden är således tillåtet.
Disciplinnämnden får enligt 51 § andra stycket samfundets stadgar bestämma att beslut av nämnden i disciplinärende helt eller delvis skall offentliggöras. Någon begränsning av i vilka fall och i vilken utsträckning offentliggörande kan ske finns inte i stadgarna. Enligt dessa är det således upp till disciplinnämnden att besluta om offentliggörande ska ske och hur detta ska utformas. Normalt sker detta genom att ett avidentifierat referat av nämndens beslut publiceras i tidskriften Advokaten. Generalsekreteraren kan dessutom med stöd av en allmän fullmakt från disciplinnämnden informera om olika beslut.
Vid en internationell jämförelse i Europa kan konstateras att stora olikheter förekommer; alltifrån total offentlighet under ärendets handläggning, som i Skottland, till total sekretess, som i Norge.
Styrelsen har vid sitt senaste sammanträde beslutat att öka öppenheten genom att dels vid förfrågan lämna ut beslut i tillsyns- och disciplinärenden, dels uppdragit åt kansliet att upprätta ett register med uppgifter om dessa beslut. Detta innebär att allmänhet och media i fortsättningen inte är hänvisade till JK utan kan begära ut beslut och uppgifter direkt från samfundet. Det kommer därvid att göras en ”sekretessprövning” enligt i huvudsak de regler som tillämpas hos JK.
Bakgrunden till att styrelsen tagit detta steg är att uppgifterna ändå kan inhämtas hos JK. Det är svårförståeligt för dem som vänder sig till samfundet att uppgifterna inte lämnas ut här utan att hänvisning sker till JK. Det finns i och för sig anledning att starkt ifrågasätta systemet med offentligheten hos JK i dessa ärenden som sådant. Sekretessen har som bekant till syfte att skydda klientintresset. Det är motsägelsefullt att en klient som uppsöker en advokat som är underkastad en lagstadgad tystnadsplikt vid en anmälan mot denne skall bli utsatt för att omständigheter och upplysningar av allehanda slag blir offentliga. Det är dessutom så att en motpart eller annan som berörs av saken kan uppnå samma sak. Något politiskt utrymme att få till stånd en förändring av detta finns dock inte – besluten i disciplinärendena är och kommer inom en överskådlig framtid att vara offentliga hos JK.
Öppenhet i den disciplinära verksamheten medför vissa negativa inslag. Styrelsen har också tagit avstånd från en direkt tillämpning av handlingsoffentligheten enligt TF. Det skulle såväl minska benägenheten att anmäla, som kunna missbrukas i chikaneringssyfte. En sådan öppenhet skulle leda till en minskad effektivitet i tillsynsverksamheten. Samfundet är beroende av ledamöternas beredvillighet att lämna uppgifter och det är också av avgörande betydelse att advokaterna känner lojalitet med och förtroende för systemet.
Utlämnandet av uppgifter är inte i klientens intresse. Men det finns ett annat intresse som också är värt att beakta, nämligen konsumentens, dvs. den blivande klientens intresse. Han har inför valet av advokat ett befogat intresse att få veta om en advokat har gjort sig skyldig till allvarliga brott mot god advokatsed och t.ex. tilldelats varningar. När nu denna information finns att tillgå hos JK är det inte ägnat att öka tilltron till vår tillsynsverksamhet och vårt disciplinära system, om samfundet vägrar att lämna ut information som redan är offentlig. Det är således också ur legitimitetssynpunkt av värde att Advokatsamfundet tar detta initiativ och inte inväntar att sådana förslag kommer från annat håll.
ANNE RAMBERG
Generalsekreterare