Att styra riket med respekt

Regeringens främsta uppgift är att styra riket. Riksdagen är dock ensam lagstiftare och kan utan begränsning lagstifta om allt. Den kan även delegera sin makt genom lag. Vad som däremot inte kan delegeras är finansmakten. Att det är folket genom sina riksdagsmän som beslutar om lagstiftning och om beskattning av medborgarna anses vara en av parlamentarismens och demokratins grundvalar.

Av tradition har Sverige haft en föredömligt hög kvalitet på lagstiftningsprocessen. Det har sin förklaring i det omsorgsfulla beredningsarbete som har kännetecknat svensk lagstiftningsprocess. Det beredningskrav som återfinns i regeringsformen är också en av hörnstenarna i den svenska statsförvaltningen. Normalt ska remisstiden vara tre månader. Det förekommer att särskilda skäl påkallar en förkortad remisstid. Konstitutionsutskottet har dock vid upprepade tillfällen i samband med granskningar av regeringen, understrukit vikten av att beredningskravet verkligen respekteras fullt ut.

På flera områden har dessvärre en förändring av lagstiftningsprocessen till det sämre kunnat skönjas. En viktig orsak till detta är EU-inträdet. Detta har påverkat lagstiftningshastigheten, lagstiftningstekniken och därmed även kvalitén på lagstiftningen. Men, till detta kommer inhemska orsaker.

Det blir vanligare att lagförslag, även komplicerade och viktiga sådana, utarbetas internt på departementet och presenteras genom en departementspromemoria. Dessa saknar den offentliga utredningens kunskapsbredd och kvalitetssäkring som systemet med sakkunniga och experter innebär. Ett sådant exempel var den omdebatterade FRA-lagstiftningen. Såväl den tidigare som den nuvarande regeringen fastställer också allt oftare utredningsdirektiv, som inte sällan är påtagligt snäva. Modellen präglas inte av någon större nyfikenhet att få ett gott, brett och relevant utredningsresultat, utan liknar i stället allt oftare ett avgränsat beställningsarbete, som begränsar utredarens möjlighet att komma med adekvata förslag. Om och när betänkandet sedermera presenteras händer det alltför ofta att remisstiden är mycket kort. Remissorganen medges inte rimlig tid för att tränga in i frågan och avge ett väl avvägt yttrande. Kriterier för urvalet av remissinstanser är ibland också oklara.

Tanken med beredningsförfarandet är ytterst att skapa hög kvalitet på lagstiftningen. Men, remissförfarandet syftar även till att demokratiskt förankra innehållet i lagstiftningen. Det har på senare år förekommit att regeringen i lagrådsremissen föreslår lagbestämmelser som inte varit föremål för remissbehandling. Därtill förekommer att det felaktigt i lagrådsremissen anges att förslaget överensstämmer med det betänkande som remissbehandlats. Ett sådant exempel är implementeringen av tredje penningtvättsdirektivet (prop. 2008/09:70). I det fallet föreslogs och genomfördes en lagbestämmelse som strider mot rättegångsbalkens regler om frågeförbudet. Advokater är enligt den sålunda införda lagen numera skyldiga att svara på frågor från finanspolisen om klienter i allmänhet, det vill säga även sådana klienter som inte rapporterats enligt penningtvättslagstiftningens föreskrifter. Detta är givetvis helt oacceptabelt. Ett annat exempel är den bristande beredningen vid införandet av den kanske mest genomgripande lagstiftningen på senare år inom processrättens område, nämligen EMR, En modernare rättegång (prop. 2004/05:131). I detta fall avsåg ändringen bland annat ett principiellt förbud för omförhör i hovrätten av den tilltalade i en brottmålsprocess.  Något som inte ens utredaren föreslagit och som därmed heller inte blivit föremål för remissinstansernas överväganden. Detta ledde av förklarliga skäl till omfattande problem i rättstillämpningen.

Till detta kommer att redovisningen av remissinstansernas åsikter inte sällan görs väl selektivt. Som man frågar får man svar. Allt detta inger inte bara starka betänkligheter från principiella utgångspunkter. Det försvårar även Lagrådets arbete.

Regeringen ska inhämta yttrande från Lagrådet i vissa i regeringsformen angivna fall. Om regeringen skulle underlåta detta skall den redovisa skälen härför. Ett uteblivet lagrådsyttrande kan dock aldrig hindra lagens tillämpning. Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Att granskningens inriktning kom att skrivas in i regeringsformen berodde på att man ville stärka Lagrådets oberoende och samtidigt göra klart att granskningen inte skulle avse politik, utan vara begränsad till juridiskt–tekniska frågor. Verkligheten har dock visat att en sådan skiljelinje är mycket svår att dra. Dessvärre förhåller sig regeringar, oberoende av politisk färg, relativt nonchalanta till Lagrådets kritik. Här finns en lång rad exempel från nuvarande och tidigare regeringar. Det senaste exemplet är förslaget om 3:12, som inkorporerats i höstens budgetproposition. Det reser frågan om riksdagens ansvar för lagstiftningsprocessen.

Såväl remissinstanserna som lagrådet uppger i sina svar på förslaget om 3:12 att konsekvenserna av förslagen inte är möjliga att analysera på den korta tid som stod till buds, några veckor! Klart är emellertid att förslaget inte löser de problem som regeringen vill komma åt. De kvarstår samtidigt som hårt arbetande entreprenörer skadas allvarligt. Till detta kommer, att alla de förslag som lämnades av remissinstanserna för att komma till rätta med det som finansministern betecknar som överutnyttjande, inte beaktats. Därför är det starkt motiverat att genomföra en mer gedigen beredning innan berörda utskott beslutar i ärendet. Det finns inget behov av att snabbt genomdriva detta illa underbyggda förslag, som uteslutande är styrt av populistiska hänsyn och därtill saknar förankring i verkligheten. Och, som numera enligt budgetpropositionen inte ens förväntas ge några ökade intäkter till statskassan att tala om. Riksdagsordningen bör i detta fall användas för att upprätthålla tilltron till beredningskravet och förtroendet för riksdagen, inte bara som lagstiftare utan också som granskare av regeringen.

Möjligheten att ta ett initiativ i utskott utvidgades 1971 och regleras i riksdagsordningen. Konstitutionsutskottet ansåg vid införandet att denna rätt skulle begagnas med samma försiktighet som tidigare. Av förarbetena framgår vidare att politisk enighet bör eftersträvas i de fall ett utskottsinitiativ kan komma i fråga. Användandet av utskottsinitiativ äger också rum några gånger per riksmöte och har då oftast berört interna riksdagsfrågor eller lagtekniska frågor.

Även om initiativrätten skall vara av undantagskaraktär och även om enighet inte kan uppnås, finns det goda skäl för berörda utskott att överväga ett initiativ i den uppmärksammade 3:12-frågan. Skälen härför är många. Regeringen har trots att behov enligt flera finns, vägrat att tillsätta en utredning med uppdrag att se över fåmansbolagslagstiftningen från grunden. Därtill har regeringen i ett centralt hänseende, nämligen när det gäller kapitalandelskravet om fyra procent, valt att bortse från såväl remissutfallet som Lagrådets yttrande. Ett flertal remissinstanser lämnade förslag på hur man skulle på ett effektivt men konkurrensneutralt sätt åstadkomma det finansministern påstår sig vilja uppnå. Det nuvarande förslaget löser inte heller de problem som regeringen kallar överutnyttjande. Ett utskottsinitiativ skulle visa att riksdagen är oberoende av regeringen, har integritet i lagstiftningsfrågor och värnar den goda lagstiftningen. Ett utskottsinitiativ skulle därför stärka respekten för riksdagen och dess ledamöter.

En utskottsminoritet har enligt riksdagsordningen även rätt att begära upplysningar av myndigheter om minst fem ledamöter begär det. Utskottsmajoriteten kan avslå minoritetens begäran om den skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men uppstår. Härmed avses enligt förarbetena att ett brådskande och viktigt beslut fördröjs. Något som talar för att en sådan risk skulle föreligga har inte framkommit. Om majoriteten avslår minoritetens begäran måste beslutet motiveras i betänkandetexten. Majoriteten förväntas dock vara frikostig med att låta minoriteten inhämta önskat material från berörda myndigheter. Jag hoppas att det finns i vart fall fem ledamöter i riksdagen som utnyttjar denna demokratiska möjlighet att låta Konkurrensverket och Skatteverket titta närmare på detta förslag. Och att det finns en majoritet som tillmötesgår detta önskemål.

Några hävdar säkert att den nya budgetprocessen, med bland annat rambeslutsmodellen i riksdagen, i praktiken lägger hinder i vägen för ett effektivt användande av initiativrätten och minoritetsskyddsreglerna. Budgetprocessen har nämligen starkt bidragit till den jämförelsevis mycket goda utvecklingen av de offentliga finanserna. Den innebär att regeringen föreslår ett utgiftstak för de kommande tre åren som sedan godkänns av riksdagen. Finansutskottet bereder statens budget för ett budgetår i taget och fastställer ramarna för de 27 utgiftsområdena, varefter anslagsfrågorna för de olika utgiftsområdena behandlas i utskottet. Utgiftsramarna är då redan beslutade i det första steget. Ramarna utgör därför bindande restriktioner i det andra steget, vilket innebär att det då endast är möjligt att föreslå ett ökat anslag inom ett utgiftsområde om detta samtidigt åtföljs av ett förslag om minskning av ett annat anslag inom samma utgiftsområde. Härigenom anses på goda grunder stabiliteten i de offentliga finanserna säkerställas. Försök av partitaktiska skäl att bryta ut delar av budgeten är oklokt. Regeringens budget ska ses som en enhet och antingen godtas eller förkastas.

Den sedan många år tillämpade budgetmodellen är dock inte avsedd att missbrukas av regeringen. Att gömma 3:12-förslaget, som saknar budgetimplikationer, i budgetpropositionen innebär enligt min mening ett sådant missbruk. Skatteutskottet har glädjande nog tagit initiativ till en offentlig utfrågning i frågan. Det tyder på klokskap. Hoppas de enskilda riksdagsledamöterna också tar sitt ansvar. 

Anne Ramberg
anne.ramberg@advokatsamfundet.se