I augusti 2023 presenterade utredaren, justitierådet Agneta Bäcklund, förslag som i grunden kan stöpa om vården av barn som döms för brott. Bäcklund föreslog att den slutna ungdomsvården vid SiS-hem skulle ersättas av vård vid särskilda ungdomsavdelningar i fängelserna.

Bakom förslagen låg en analys om vem som bäst kunde möta behoven av säkerhet, men samtidigt erbjuda de unga en trygg och ordnad utslussning. Agneta Bäcklund konstaterade att förändringen kräver omfattande arbete och föreslog därför att de nya reglerna ska träda i kraft tidigast under 2028.

Men regeringen ville inte vänta så länge. Redan i september samma år gav justitieministern Kriminalvården i uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år som döms för grov brottslighet. Och avdelningarna ska, enligt uppdraget, stå färdiga den 1 juli 2026.

Förutom att Kriminalvården ska skapa säker och återfallsförebyggande vård för dömda barn har regeringen dessutom smugit in ett direktiv om besparingar i uppdraget. Kriminalvården ska nämligen visa hur den ”har anpassat sin verksamhet för att den ska kunna bedrivas till en lägre vårddygnskostnad än vad som är fallet i dag för sluten ungdomsvård”.

Är en olycklig tid

Agneta Bäcklunds förslag fick stöd av de allra flesta experterna i utredningen. I remissvaren kom det fram en del kritiska röster, men många, däribland Advokatsamfundet, ställde sig bakom förslagen. Och Agneta Bäcklund motiverar sin uppfattning delvis med rättssäkerhetsskäl.

– Min bild är att Kriminalvården har bättre och tydligare strukturer för unga. De har en mer regelstyrd verksamhet vilket gör att det blir förutsägbart och att det blir överklagbart. Man kan hävda sina rättigheter, säger hon.

Agneta Bäcklund konstaterar att SiS har haft problem, vilket också bidragit till hennes slutsats. Men ytterst är det förstås inte valet av utförare som avgör hur bra vården blir, fastslår Agneta.

– När det gäller den faktiska verkställigheten i vardagen så är det ju innehållet, det är personalen, det är utformningen av lokalerna, det är bemötandet och det är hur man handskas med de här ungdomarna som spelar roll, säger hon, och fortsätter:

– Hur det här faller ut, det beror ju helt och hållet på vilka resurser man ger. Om man är beredd att satsa så mycket på särskilda små enheter med välutbildad personal som kan möta barnens behov. Och det har vi inte sett ännu, säger Agneta Bäcklund.

Agneta trycker på att de förändringar som behövs för att göra verklighet av hennes förslag är omfattande och tar tid. Det var också därför hon föreslog en start först år 2028. Förutom att själva uppbyggnaden av en ny verksamhet tar tid är det också, som Agneta säger, en ”väldigt olycklig tid att genomföra sådana stora förändringar” för Kriminalvården.

– Kriminalvården arbetar nu med en verklighet som är svår att hantera. Vi ser ju att Justitieombudsmannen många gånger har pekat på brister och att reglerna inte kan efterlevas på grund av överbeläggning och svårigheten att hinna rekrytera ny personal.

Arbetar i blindo

Svår verklighet eller inte – för Kriminalvården ligger uppdraget fast. Enligt Justitiedepartementets presstjänst är målet alltjämt att de nya ungdomsavdelningarna ska kunna tas i drift senast den 1 juli 2026.

Håkan Zandén är expert hos Kriminalvården och leder arbetet med att skapa de nya ungdomsavdelningarna. Han konstaterar att regeringsuppdraget och tidpunkten juli 2026 kastade om de ursprungliga planerna lite, i förhållande till utredarens datum, den 1 januari 2028.

– Vår tanke var från början att vi skulle kunna bygga nytt. Men det hinner vi helt enkelt inte, utan vi kommer att behöva inrätta de här avdelningarna i befintligt fastighetsbestånd, berättar Håkan.

I praktiken innebär detta att Kriminalvården måste hitta platser till ett stort antal vuxna intagna, för att kunna skapa ungdomsavdelningarna. Och eftersom de vuxna numera i normalfallet delar rum två och två, medan barnen planeras få egna rum, är det omkring 500 intagna som måste flytta på sig för att 250 barn ska in i fängelserna.

Kraven på de nya avdelningarna är också höga. Håkan Zandén räknar upp några: De ska hålla de unga intagna åtskilda från äldre, de ska vara små med hög personaltäthet och de ska erbjuda skolgång och behandling för dem som behöver. Gruppen består till överväldigande del av pojkar, men några få är flickor, vilket gör planeringen än mer komplicerad. 

Kriminalvårdens och Håkan Zandéns mål är förstås att lyckas med arbetet. Men det framgår av den för­studie som presenterades i februari 2024, att uppdraget är synnerligen svårt att klara. I förstudien summeras situationen på några rader: ”Det råder en extrem kapacitetsbrist inom både anstalt och häkte. Regeringen har också aviserat förändringar mot bakgrund av Tidöavtalet som kräver en historisk stor utbyggnad av Kriminalvårdens kapacitet. [– – –] Ett tillkommande uppdrag om att inrätta barn- och ungdomsplatser behöver alltså hanteras parallellt med redan existerande uppdrag, och i framtiden förmodade förvärrade, kapacitetsbrister.”

Uppdraget att, inom ramen för befintliga fängelser, på två och ett halvt år skapa en effektiv och barn­anpassad vård kompliceras ytterligare av att det ännu inte finns något lagstöd för verksamheten. Kriminalvården arbetar i viss mån i blindo, utan att veta vad det är som krävs av dem.

– Vi har ett betänkande. Och det är allt just nu. Vi får utgå ifrån de förslag som finns där. Och sen får vi anpassa oss efter vägen, konstaterar Håkan Zandén.

Han beskriver ett lite annorlunda arbetssätt, där myndigheten får planera på de områden där man anser sig ha tillräckligt underlag. Ett sådant område är frågan om vilka anstalter som lämpar sig för ungdomsavdelningarna. Åtta fängelser har pekats ut. I andra delar måste Kriminalvården invänta mer underlag.

När underlaget kommer är dock ytterst oklart. Utredningen har remissbehandlats, och bereds nu i Justitiedepartementet. Nästa steg är en lagrådsremiss. Något datum för en sådan vill inte departementets presstjänst lämna. Enligt regeringens propositionsförteckning ska dock riksdagen få ett förslag i september i höst.

Oklart med skolan

En viktig faktor för att vården av unga ska bli framgångsrik är förstås möjligheten till skolgång på anstalten. Håkan Zandén bekräftar att skolan är en stor uppgift för Kriminalvården att ta sig an, och att man arbetar för fullt med detta.

– Vi har en stor och omfattande utbildningsverksamhet för vuxna. Vi tänker ta det vidare och planerar för att komplettera med grundskola och gymnasieskola, inklusive anpassad sådan, säger han, och tillägger att Skolverket från första början varit med och stöttat i arbetet.

Redan i sin förstudie pekade dock Kriminalvården på att skolverksamheten kunde kräva ytterligare lagändringar. ”Förslaget förutsätter även lagstiftningsförändringar utanför det rättspolitiska området så som skollagen, socialtjänstlagen med mera”, sägs det i förstudien.

Även Håkan Zandén efterlyser vad han kallar en ”mer utvecklad analys ifrån lagstiftarna kring skollagstiftningen”. Han berättar att Kriminalvården planerar för en kombination av undervisning på plats och distansundervisning som det i dag inte finns lagstöd för.

– Men där hoppas vi och tror att det ska bli en utredning för att titta på förutsättningarna och ge en bra grund för att bedriva grund- och gymnasieskola.

En utredning blir det också. Mitt i arbetet med detta fokus meddelade regeringen att en utredare, lagmannen Claes Mårtensson, ska utreda skolfrågan internt inom Justitiedepartementet. Utredaren ska enligt regeringens webbplats ”föreslå nödvändiga lagändringar för att barn och unga som döms till fängelse ska kunna tillgodoses sin rätt till utbildning samtidigt som Kriminalvården får förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig skolverksamhet”. Förslagen ska vara klara senast den 15 december i år.

Förutom ämneslärare och lokaler för undervisning kräver skolverksamheten också andra delar, som elevhälsa och specialpedagoger. I den delrapport som nyligen överlämnats från Kriminalvården föreslås att myndigheten ska utgöra ett eget rektorsområde, för att passa in i skolans struktur och slippa de tidsödande kontakterna som i dag krävs i häktena med hemskolor i en rad olika kommuner (läs mer i artikeln ”Inlåsta barn”).

En annan osäkerhetsfaktor som nämns i delredovisningen är frågan om finansiering. ”Den bristande finansieringen innebär en stor osäkerhet i Kriminalvårdens planering men för närvarande väljer myndigheten att fortsätta planerna enligt regeringens direktiv, med den ekonomiska risktagning detta innebär”, skriver Kriminalvården.

Ritar om kartan

Men det är inte bara ekonomin och lagreglernas utformning som skapar osäkerhet när fängelserna nu snabbt ska anpassas för barn. Samtidigt med arbetet behandlas ju också en rad olika straffrättsliga förslag, som om de implementeras kan komma att påverka såväl antalet unga som hamnar i fängelse, som hur vården ska bedrivas och avslutas.

Håkan Zandén ger ett par exempel på förslag som kan förändra spelplanen för Kriminalvården:  förslaget om att sänka straffmyndighetsåldern till 14 år för grov brottslighet och förslaget om en ny påföljd, utvidgad ungdoms­övervakning, där ungdomsövervakningen ska inledas med två månader i anstalt.

En annan tänkt reform, som i grunden kan förändra förutsättningarna för unga som döms till fängelse, är idén om att avskaffa eller starkt begränsa möjligheten till villkorlig frigivning. Förändringen finns med som en punkt i Tidöavtalet mellan regeringen och Sverigedemokraterna. Som ett led i att förverkliga detta lämnade regeringen i juni 2023 ett tilläggsdirektiv till utredaren Stefan Reimer om att föreslå skärpta regler kring villkorlig frigivning.

Utredaren följde direktiven och lämnade ett förslag på hur skärpningen kan genomföras, men satte sig ändå på tvären. Stefan Reimer menade nämligen att det inte bör genomföras någon sådan skärpning.  ”Det finns inte tillräckliga skäl för att ta bort presumtionen för villkorlig frigivning”, skrev han.

Situationen för den villkorliga frigivningen är alltså något oklar. Justitiedepartementet meddelar kort att betänkandet har remitterats och för närvarande bereds i Regeringskansliet.

Utredaren bakom förslaget om att unga ska vårdas i fängelse, Agneta Bäcklund, ser med oro på önskan att begränsa eller avskaffa den villkorliga frigivningen. För henne var möjligheten att slussa ut unga i samhället under kontrollerade former en viktig orsak till att hon förordade Kriminalvården som huvudman för vården av unga dömda.

– Utgångspunkten är att frihetsberövande alltid är nedbrytande. Det är väldigt lätt att bli anpassad till en tillvaro där du betjänas av andra. Det är svårt att komma ut i frihet, och det har många vittnat om, säger Agneta Bäcklund.

För barn kan övergången antas vara ännu svårare än för de flesta vuxna, konstaterar Agneta. Hon lyfter fram de frestelser som unga människor möter vid en återkomst till sin gamla miljö när det gäller droger, kompisar och kriminalitet.

– De behöver stöd att hantera de här utmaningarna när de kommer ut. Erfarenheter visar ju att det är lätt att vara skötsam när du är inlåst, men svårt att hålla uppe den ambitionsnivån när man är tillbaka till sin ursprungliga miljö.

En avskaffad eller begränsad villkorlig frigivning, och i synnerhet tillsammans med planerna på en sänkt straffbarhetsålder, ritar enligt Agneta Bäcklund om kartan rätt ordentligt.

– Hade jag övervägt frågan i ett system där det inte finns villkorlig frigivning och där straffmyndighetsåldern var 14 år hade jag kanske inte kommit fram till det förslag jag lämnade nu, sammanfattar hon.

Kommer att klara det

Arbetet med att i grunden stöpa om straff och vård för unga som döms för allvarliga brott kantas alltså av stora praktiska svårigheter och betydande osäkerhetsfaktorer. Men enligt Håkan Zandén är Kriminalvården helt inställd på att klara av regeringens uppdrag.

– Trots att vi har det här utmanande läget så bedömer vi att vi kommer att klara av det här, säger han.

Samma slutsats finns i den nyligen avlämnade delredovisningen av arbetet.

En hjälp på traven är att förändringarna kommer att slå igenom gradvis. Det blir ju främst de som döms efter lagändringen som ska placeras i fängelse, och inte alla de som i dag vårdas enligt LSU.

– Ur det perspektivet tänker vi oss att ungefär hundra platser ska vara färdigställda från sommaren 2026, för att sedan kompletteras upp till 250 platser under 2027, säger Håkan.

Till sist: hur blir det med den besparing som regeringen önskade sig? Det är oklart. I dag kostar ett vårddygn på SiS-hem enligt LSU 11 650 kronor. Kriminalvårdens beräkningar tyder på en kostnad på 10 000–13 000 kr per plats och dygn, beroende på beläggningsgrad.