Stark juristkritik mot regeringens lagstiftningshets

”Vi får saker gjorda”. Det var statsminister Ulf Kristerssons budskap i bland annat sociala medier när valrörelsen drog igång under våren.

Uttalandet har fog för sig, åtminstone på det kriminalpolitiska och det migrationsrättsliga området. Under mandatperioden har lagförslagen duggat särskilt tätt just där, och de fyra Tidöpartierna berömmer sig nu av att ha genomfört en stor del av sina utlovade reformer, med syftet att stoppa den systemhotande brottsligheten och avvärja en hotande integrationskollaps.

Den höga reformtakten är tydlig även för remissinstanser som Advokatsamfundet. I ett reportage i Advokaten i slutet av förra året beskrev Advokatsamfundets chefsjurist Johan Sangborn hur regeringen producerar ”en tsunami av utgående remisser och tillsättande av utredningar”. Bland de pågående och genomförda förändringarna finns möjligheten att dra in permanenta uppehållstillstånd, sänkt straffbarhetsålder till 13 år och möjligheten att utvisa icke svenska medborgare för enklare lagbrott, eller för det som kallas ”bristande vandel”.

Förändringarna går helt i linje med Tidöavtalet. Regeringen levererar alltså enligt sina löften. Men kritiken från remissinstanserna har i många fall varit hård – mot innehållet i reformerna, men också mot hur förslagen tagits fram. Kritikerna har ansett att många lagändringar hastats fram, att de hotar rättssäkerheten och att flera av lagändringarna inte kommer att gå att tillämpa i verkligheten – vilket i förlängningen riskerar att hota medborgarnas förtroende för rättssamhället.

Tunga namn som Domstolsverket, Justitiekanslern och juridiska fakulteten vid Stockholms universitet ansåg till exempel att Straffreformutredningens förslag var alltför dåligt berett för att ligga till grund för lagstiftning.

Advokatsamfundet har i en rad fall kritiserat beredningen av stora och omvälvande reformer, som den sänkta straffbarhetsåldern (läs mer i artikeln på s. 30). Men även de brottsbekämpande myndigheterna, som Polisen och Åklagarmyndigheten, har i flera fall uttryckt oro över de planerade förändringarna, som just den sänkta straffbarhetsåldern (läs mer om en åklagares syn på utvecklingen i artikeln ”Lagförslaget undergräver
åklagarens roll i systemet”).

Även Lagrådet, med uppgiften att granska lagarnas kvalitet och överensstämmelse med övrig lagstiftning, har varit kritiskt i många fall. Straffreformutredningens förslag, som utmynnade i lagrådsremissen ”Dubbla straff för brott i kriminella nätverk och skärpta straffskalor”, fick betyget ”inte … tillräckligt genomtänkt” och ”ett hastverk”.

Paradigmskifte kritiseras

Lagrådet har bara i år helt eller delvis avstyrkt flera andra lagförslag, där regeringen ändå valt att gå vidare och lägga fram propositioner. Lagrådets kritik omfattar punkter som undermålig beredning som inte uppfyller grundlagens krav, bristande kvalitet, i strid med barnkonventionen, bristande helhetssyn, uppfyller inte sitt syfte, strider mot regeringsformen och avsaknad av övergångsbestämmelser. Trots kritiken har regeringen i många fall gått vidare och presenterat propositioner baserade på de kritiserade förslagen.

Fenomenet är inte nytt – regeringar har även tidigare kört över lagråd och remissinstanser när de verkligen velat få igenom en ny lag av politiska skäl. Men situationen har accentuerats med den nuvarande regeringen. Det visar en undersökning genomförd av forskningsinstitutet SNS:s demokratiråd.

Enligt undersökningen fick den sittande regeringen under sina två första år i genomsnitt dubbelt så mycket allvarlig kritik från Lagrådet som tidigare regeringar sedan 2006 fått. Det tidigare snittet ligger på 3,8 procent, att jämföra med 7,6 procent under perioden 2022–2024. Trots kritiken gick regeringen vidare med många av förslagen, och de antogs av riksdagen (läs mer i artikeln ”Riksdagen behöver stärka sin juridiska kompetens”).

Svenska jurister, inte minst domare, har traditionellt varit noggranna med att själva lagstiftandet inte är deras uppgift. Därför väckte det viss uppmärksamhet när 33 välmeriterade jurister, däribland en rad professorer, flera tidigare justitieråd och flera advokater, röt till mot regeringen på DN Debatt den 30 april.

Författarna beskrev regeringens reformer inom bland annat straff- och migrationsrätten som ”den mest genomgripande omdaningen av svenskt rättsväsende som vi sett i modern tid”. I debattinlägget sägs bland annat att det ”talas om ett ’paradigmskifte’ eller en politisk ’omläggning’, men i själva verket rör det sig om något betydligt mer omvälvande: centrala rättsstatliga principer försvagas i snabb takt, med konsekvenser som riskerar att undergräva den demokratiska rättsstatens grundvalar. Detta sker samtidigt som de mekanismer och organ som ska fungera som skyddsnät misstänkliggörs eller försvagas”.

Artikelförfattarna uppmanade slutligen andra jurister att ansluta sig till vad de kallade #JuToo – Upprop mot nedmonteringen av rättsstaten. Och uppslutningen har blivit stor. Den 3 juni hade hela 2 014  jurister undertecknat uppropet. Många av undertecknarna är advokater, biträdande jurister och akademiker. Men här finns också flera domare, både pensionerade och verksamma, en rad åklagare samt flera tidigare polischefer.

Patrik Bremdal, docent i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet, är en av initiativtagarna till juristuppropet #JuToo – mot nedmonteringen av rättsstaten. Han berättar att uppropet riktar sig mot två olika delar i det pågående reformarbetet:

– Det ena är att regeringen slarvar med lagberedningen genom att ha snabba och styrda utredningar och kortare remisstider så att många remissinstanser inte anser sig hinna svara. De styrda utredningarna minskar möjligheterna att ha en kritisk blick på frågeställningen som sådan. I flera utredningar har utredaren själv inte stått bakom det förslag hen tvingats lägga fram, vilket får anses ovanligt.

– Det andra är att regeringen inte lyssnar på de invändningar som görs från remissinstanser, Lagrådet eller andra experter. I stället avfärdas den som myndighetsaktivism eller politiska åsikter. Genom att inte bemöta kritiken med sakliga argument misstänkliggör och tystar regeringen de organ och experter som har till uppgift att skydda den demokratiska rättsstatens grundvalar, säger Patrik Bremdal.

Olyckligt överge svensk lagstiftningstradition

Lagrådet har under hösten och våren tvingats kalla in flera pensionerade ledamöter för att kunna ta hand om den flod av lagrådsremisser som strömmat in. Mats Melin, tidigare chefs-JO och ordförande i Högsta förvaltningsdomstolen, är en av dem. Han bekräftar bilden att lagrådsremisserna i ökad omfattning håller lägre kvalitet.

– Många av de lagförslag som nu läggs fram grundar sig på Tidöavtalet, där utredningsväsendets uppgift blivit att inte längre utreda vad som bör göras utan i stället hur det som överenskommits kan genomföras. Den generella brådskan att hinna uppfylla avtalet innan valet har rimligen bidragit till att beredningsprocessen blir undermålig. Det är olyckligt att regeringen frångår den svenska traditionen med en omsorgsfull beredning där slutsatserna inte är bestämda i direktiven och där man tar till sig av remissinstansernas synpunkter. En process som ger mer välgrundade beslut och bättre kvalitet i slutänden, säger Mats Melin.

Han ser allvarligt på att regeringen i ökad utsträckning verkar uppfatta lagrådsgranskningen som en formalitet, en formsak inom beredningen som måste genomföras.

– Att enskilda statsråd, samma dag som ett lagrådsyttrande avgivits, går ut i medier och deklarerar att det där tänker man inte bry sig om. Det har jag aldrig varit med om tidigare. En regering kan naturligtvis göra en annan bedömning än Lagrådet i rättsliga frågor. Men då bör den åtminstone i sin proposition klargöra på vilka grunder det görs. Dessutom får man åtminstone hoppas att utskotten i riksdagen tar del av och värderar Lagrådets synpunkter innan man går till beslut, säger Mats Melin.

Han ingick i den lagrådsavdelning som granskade remissen om skärpta krav på vandel för svenskt medborgarskap, där bristande vandel kan sätta stopp för medborgarskap.

Lagrådet riktade kritik mot att begreppet bristande vandel inte entydigt definieras i lagstiftningen och ansåg även att det behövs övergångsbestämmelser till den nya skärpta lagen, som enligt regeringens förslag trädde i kraft på Sveriges nationaldag den 6 juni. Den nya lagen ska även tillämpas på de tiotusentals ansökningar som redan ligger på Migrationsverkets bord.

– Det är visserligen formellt inte en fråga om retroaktiv lagstiftning men det minskar människors tilltro till rättsordningens robusthet och till att given lag gäller. Och att bristande vandel inte definieras tillräckligt väl gör det svårt för människor att veta vad som gäller, och kanske ännu svårare för domstolarna som ska tillämpa den nya lagen, säger Mats Melin.

Lagrådets arbete har dessutom försvårats av att regeringen delat upp förändringar i samma lag eller i närliggande lagar på flera olika remisser, som ofta dessutom levererats vid olika tidpunkter.

– Det innebär att vi inte har en möjlighet att se vad de sammantagna effekterna av lagstiftningen blir, vilket är väldigt otillfredsställande. Man kan undra om Regeringskansliet självt har fullständig överblick över detta, funderar Mats Melin.

Stor risk för dålig lagstiftning

Stefan Lindskog, före detta ordförande i Sveriges advokatsamfund och tidigare ordförande i Högsta domstolen, har också han fått rycka in för att avlasta Lagrådet. Han tycker inte att ett högt tempo behöver vara fel i sig, problemet är vad det för med sig.

– Inom framför allt det straffrättsliga området och migrationsrätten har vi på grund av regeringens brådska fått ta emot en rad olika remisser inom samma lagstift­ningsärende vilket försvårar arbetet och gör det omöjligt att se helheten i en ny lag. Risken är stor att olika bestämmelser inte hänger ihop i alla delar, men det saknar vi tyvärr möjlighet att fullt ut kontrollera. Risken är stor att det blir dålig lagstiftning som måste göras om ganska snart, säger Stefan Lindskog.

Än mer bekymrad är Lindskog över det som kallas kontraktsparlamentarism, att regeringen övergett gammal grundläggande lagstiftningstradition som innebär att lagstiftningen sker i vissa steg och att man lyssnar på experter och remissinstanser, eftersom man är bunden av vad man kommit överens om i Tidöavtalet.

– Genom att koncentrera hela beslutsprocessen närmare Regeringskansliet och redan från början säga hur det ska gå till snävar man in utredarens uppgifter och omöjliggör ett mer fritt tänkande. Det ger dåligt underlag för remissinstanserna, minskar den demokratiska förankringen och ökar dessutom risken att målen missas, att lagens syften inte uppfylls, säger han.

Något som var tydligt i arbetet med remissen ”Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt”, menar Stefan Lindskog.

– Regeringen sa att målet var att minska utanförskapet och få en bättre integration av invandrare. Sedan bestämdes att sättet att göra det var att minska flykting­invandringen så mycket som möjligt. Det togs för givet men ingen undersökte om det verkligen var så. Utformningen borde självklart ha utretts i god demokratisk ordning och prövats förutsättningslöst och kunskapsbaserat, säger han.

Tidöavtalets fel

Även docent Patrik Bremdal är kritisk till den kontrakts­parlamentarism som Tidöavtalet innebär – att man redan från början kommit överens om inte bara vad som ska göras utan också hur.

– Vi hade tidigare decemberöverenskommelsen och januariavtalet, men Tidöavtalet sticker ut genom att det är mycket mer detaljerat och att det redan är bestämt vad man ska komma fram till. Och man har bråttom. Då finns det inte utrymme att ta till sig avvikande uppfattningar, säger han.

Bremdal anser att det nya arbetssättet gör lagstiftningen sämre, svårtillämpad och oförutsebar. Men också att den dessutom riskerar att inte uppfylla sitt syfte, som Lagrådet flera gånger påpekat.

– Det införs en massa repressiv lagstiftning som inte löser de problem man vill lösa, samtidigt som många enskilda människor riskerar att hamna i kläm, säger Patrik Bremdal.

Framför allt är han kritisk till förslagen om att kunna dra tillbaka permanenta uppehållstillstånd, vilket är förbjudet enligt förvaltningslagen. Men också lagstiftningen om vandel som saknar en tydlig definition.

Patrik Bremdal betonar att även flera internationella organisationer har reagerat. Enligt det internationella demokratimätningsprojektet Varieties of Democracy (V-dem) har Sverige när det gäller lagberedning och lagstiftningskvalitet de lägsta siffrorna sedan 1969. Även i EU-kommissionens rättstatsrapport lyfts kritik mot lagberedningsprocessen i Sverige.

– Nyligen fick Sverige kritik för att situationen för så kallade human rights defenders försämrats kraftigt. Institutet för mänskliga rättigheter har kritiserat lagberedningen i flera remissvar och, precis som Lagrådet, konstaterat att det saknas en samlad konsekvensanalys av alla nya lagförslag – inte minst på rättighetsområdet, säger Patrik Bremdal.

Patrik Bremdal är inte orolig på allvar för att Sverige ska bli ett nytt Ungern, Turkiet eller USA, men han ser likheter:
– Likheterna är retoriken och arbetsmetoden. Att man skyndar på, struntar i experter och attackerar medier. Skillnaden är att vi har en mer robust rättsstatlig kraft i systemet – vilken nu utmanas.

– Rättsstaten är resultatet av en långvarig och mödosam utveckling. Dess nedmontering kan däremot ske genom en serie snabba lagstiftningsåtgärder. Vi ser varningssignalerna och vill bromsa utvecklingen innan det är för sent. Det är därför vi säger ifrån nu. Det är inte vanligt att jurister ställer sig på barrikaderna på det här viset, säger Patrik Bremdal.

Starkt kritisk till straffrättsreformen

Joakim Nergelius är professor i rättsvetenskap vid Örebro universitet, och även han en av initiativtagarna till uppropet #JuToo. Dessförinnan var han docent i konstitutionell rätt vid Lunds universitet. Han har tidigare bland annat tjänstgjort vid EU-domstolen.

Nergelius är starkt kritisk till förslaget till straffrättsreform: hårdare straff för lindrigare brott, ingen kontrakts­vård, straff i stället för rehabilitering, utvisning för allt som kan tänkas ge hårdare straff än böter, utbyggnad av fängelser och retroaktiva villkor för ansökningar om medborgarskap.

Det kontroversiella förslaget om god vandel som villkor för uppehållstillstånd pekar han ut som särskilt problematiskt ur juridisk synvinkel.

– Människors rättsställning kan komma att försvagas. Det handlar om utvisningar, bland annat på grund av bristande vandel, vilket är ett mycket oklart begrepp, säger han.

Joakim Nergelius poängterar att flera av de kritiserade lagförslagen, till exempel om villkoren för medborgarskap, berör långt över hundratusen personer.

– Regeringen fullkomligt struntar i Lagrådet, till exempel när det gäller längden på straff och ålder för att sätta folk i fängelse. Lagförslagen medför även en stor utbyggnad av antalet fängelseplatser, konstaterar han och fortsätter:

– Brottslingar som tillbringar mycket tid i fängelse med andra brottslingar begår mer brott när de kommer ut. Rehabiliteringstanken som tidigare funnits i svensk kriminalvård har tappats bort i regeringens lagförslag. Nu handlar det bara om bestraffning.

Kontraproduktiva förslag

Kriminaliteten kan alltså öka när fler döms till längre och hårdare straff, vilket gör regeringens förslag kontraproduktiva. Även ur samhällsekonomisk synpunkt är rehabilitering bättre än straff, menar Joakim Nergelius. Han anser att omvårdnads- och behandlingsperspektivet överdrevs på 1970-talet, men att pendeln nu svängt för långt åt andra hållet.

Flera av lagförslagen är problematiska, enligt Joakim Nergelius. Han pekar särskilt på ett av förslagen:

– Vandel är ett mycket problematiskt begrepp eftersom det kan betyda vad som helst. Begreppet skapar en rädsla hos människor för att bli utvisade. De kan känna rädsla för att till exempel delta i politiska demonstrationer. Ska människor vara rädda för att vilja demonstrera mot olika hot i hemlandet? Rädslan inskränker deras yttrandefrihet.

Hela Tidöavtalet är juridiskt knepigt, anser Joakim Nergelius.

– Att permanenta uppehållstillstånd ska kunna ändras till tillfälliga är inte förenligt med principen att gynnande förvaltningsbeslut ska stå sig. Det är en princip i förvaltningsrätten som gällt i säkert 200 år. Att frångå den principen hotar rättssäkerheten, säger han.

Minskar respekten för rättsstaten

Joakim Nergelius är även kritisk mot redan genomförda lagförslag som vi har sett konsekvenserna av, till exempel de omskrivna tonårsutvisningarna.

Även lagen om anonyma vittnen som infördes den 1 januari i fjol förkastar Joakim Nergelius från juridisk synpunkt:

– Anonyma vittnen har inget bevisvärde i domstol. Reformen har genomförts bara för att det låter tjusigt.

– Riskerna med lagstiftning som kommer till trots massiv kritik från juristhåll kan komma att minska re­spekten för rättsstaten. Vi får ett klimat där man jagar synda­bockar och där beviskrav i domstol riskerar bli lägre. Mitt hopp är att domstolarna kanske inte kan tillämpa de nya lagarna, säger Joakim Nergelius.

Då han anser de nya lagarna bristfälliga hoppas han att Lagrådets tidigare kritik i framtiden kan användas som grund för vägran att tillämpa lagarna.

– Annars ligger det i farans riktning att vi får ett politikerstyrt rättsväsende, likt till exempel Turkiet och Ungern. Men vi är inte där än, säger Joakim Nergelius.

Joakim Nergelius anser det pinsamt att partier som tidigare talat om rättssäkerhet nu helt ignorerar Lagrådets kritik mot slarvig och ogenomtänkt lagstiftning.

Han noterar att domstolarnas möjligheter att vägra tillämpa grundlagsstridiga lagar sällan utnyttjats, trots att domstolarnas lagprövningsrätt ökades genom en grundlagsändring 2011 då också Lagrådets ställning samtidigt stärktes.

– Jag tror och hoppas att domstolarna kommer att börja använda sin lagprövningsrätt i högre grad i framtiden, så att vissa av de kritiserade lagarna helt enkelt inte kommer att gå att använda i praktiken. Det är nödvändigt om det kommer lagar som hotar rättssäkerheten och som samtidigt strider mot grundlagen, Europarätten och Lagrådets synpunkter, säger Joakim Nergelius.