Riksdagen behöver stärka sin juridiska kompetens

Han är en av författarna till Demokratirådets rapport 2026 med rubriken: ”Huset på Helgeandsholmen: Om riksdagen och demokratin”, utgiven av det oberoende forskningsinstitutet SNS (Studieförbundet Näringsliv och Samhälle).

Helgeandsholmen syftar på riksdagshusets läge i Stockholm. På närbelägna Riddarholmen huserar Lagrådet, som gett den nu sittande regeringens lagförslag mer och allvarligare kritik än någon annan regering tidigare har fått. Lagrådet ignoreras allt oftare, inte bara av regeringen utan också av oppositionen. 

– Vår analys visar att riksdagen mellan 2006 och 2024 i mycket ringa utsträckning reagerade när regeringen valde att gå vidare med lagförslag, trots allvarlig kritik från Lagrådet. Under dessa år antog riksdagen utan några som helst ändringar 57 av 64 lagförslag som hade fått allvarlig kritik, berättar Jan Teorell.

Med allvarlig kritik menas att Lagrådet avstyrker hela eller delar av lagförslaget.

Oppositionen förvånar

Att riksdagsmajoriteten, som regeringen vilar på, röstar ja till kritiserade lagförslag är väntat, menar Jan Teorell. 

– Men det är förvånande att bara 26 procent av oppositionspartiernas företrädare röstade nej till lagförslag som fått allvarlig kritik av Lagrådet. 

Konsekvensen blir att riksdagen frekvent stiftar lagar som Lagrådet anser brister i kvalitet, konstaterar Jan Teorell. 

I rapporten har SNS tittat på de två första åren av regeringen Kristerssons mandatperiod och ser då en fördubbling av allvarlig kritik från Lagrådet, från 4 till
8 procent av det totala antalet lagförslag under perioden.

– Det kan möjligen ha ökat ännu mer nu mot slutet av mandatperioden men det har jag inga belägg för.

Riksdagen stiftar ungefär 40 nya lagar om året och mer än ett 500-tal ändringslagar. Den absoluta merparten skickas till Lagrådet före beslut i riksdagen.

Röstar utan kunskap

Det är en stor brist att betänkanden kan nå riksdagsledamöterna utan att de känner till befintlig allvarlig kritik från Lagrådet när de ska rösta om ett lagförslag i riksdagen, menar Jan Teorell.

– Endast 5 procent av riksdagens 349 ledamöter är jurister. Alla har inte möjlighet att förstå vad ett lagförslag innebär när de röstar.

Jan Teorell anser att riksdagen, och även konstitutionsutskottet (KU), behöver förstärka sin juridiska kompetens. SNS demokratiråd föreslår att:

• Lagrådet inför ett standardiserat språkbruk för att tydligare gradera allvaret i sin kritik och att riksdagens utskott förpliktigas att redovisa Lagrådets yttranden i sina betänkanden om lagförslag.
• Riksdagen inrättar ett eget rättssekretariat med uppgift att bistå utskotten i lagstiftningsfrågor och stärka KU:s granskningar.

– I lagrådsyttranden pratar jurister till jurister. Det är inte alltid lätt för icke-jurister att förstå dessa yttranden, till exempel hur allvarlig kritiken är. Budskapet kan vara inlindat, säger Jan Teorell. 

Han menar att Lagrådet behöver personalförstärkning i syfte att börja arbeta mer med kommunikation, till exempel skriva tydliga sammanfattningar av det viktigaste i sina yttranden så att budskapet når fram även till de riksdagsledamöter som inte är så juridiskt bevandrade.

Snäv demokrati

Folksuveränitetsprincipen innebär att riksdagsmajoriteten ska få igenom sin politik och sina lagförslag. Men det är viktigt att komma ihåg att det är riksdagen som stiftar lagar, inte regeringen, menar Jan Teorell. 

– Det blir en snäv demokrati om lagstiftning ses som regeringens ansvar och regeringens lagstiftningsförslag bara klubbas igenom i riksdagen. Jag anser att riksdagens ledamöter måste börja ta sin granskningsuppgift när det gäller regeringens lagförslag på större allvar. 

Lagrådet stärktes

Under regeringen Reinfeldt genomfördes en modernisering av regeringsformen som trädde i kraft 2011. Lagrådets konstitutionella ställning stärktes formellt genom:

• Obligatorisk granskning: Det blev inskrivet i grundlagen att Lagrådet måste höras vid lagförslag som rör grundläggande fri- och rättigheter samt begränsningar av dessa.
• Slopat uppenbarhetskrav: Domstolars möjlighet att åsidosätta lagar som strider mot grundlagen (lagprövningsrätten) underlättades genom att kravet på att felet måste vara ”uppenbart” togs bort, vilket gav mer tyngd åt Lagrådets förhandsgranskningar.

– Det finns lite ironi i att det nu är en borgerlig regering som får så mycket kritik för att den kör över Lag­rådet, säger Jan Teorell och fortsätter: 

– I Sverige, till skillnad från i andra länder, finns denna kvalitetssäkring genom ett lagråd reglerat i en paragraf i regeringsformen. Det handlar i grunden om en implementering av rättssäkerheten. 

Men i längden, om nuvarande utveckling fortskrider, riskerar meningen med Lagrådet att försvinna, anser Jan Teorell. 

– Det kan innebära dels att vi får lagstiftning som kanske inte går att tillämpa i domstol då den strider mot befintligt regelverk, dels att förtroendet för rättsstaten undergrävs.