Den besvärliga juristen inom offentlig förvaltning

Varför har vi så många myndighetsskandaler i Sverige? Transportstyrelsen, Statens Fastighetsverk, Riksrevisionen och Göteborgs stad, för att nämna några förvaltningskriser på senare tid.

Av efterspelet som följer en myndighetsskandal får vi veta att kriser uppstår därför att någon eller några personer begår oegentligheter. Generaldirektören vid Transportstyrelsen sparkades (men fick upprättelse i Arbetsdomstolen!). Det väcktes åtal om mutbrott och grov trolöshet mot huvudman i korruptionsfallet vid Statens fastighetsverk. Vid Riksrevisionen avgick alla tre revisorerna efter anklagelser om jäv och nedlagda granskningar i strid mot reglerna.

Ansvarsutkrävandet har individualiserats. Individualiseringen gäller också ansvaret i stort, vilket märks i det medieljus som enskilda myndighetsföreträdare nu får i samband med coronakrisen. Problemet med ansvarets individualisering är inte det skarpa ansvarsutkrävandet – för det behövs. Problemet är istället att när det enbart handlar om det individuella ansvaret passerar strukturella utmaningar obemärkt förbi.

En särskilt viktig strukturell utmaning, som likt en röd tråd löper genom alla myndighetsskandaler, är nedprioriteringen av rättsstaten inom offentlig förvaltning.

För muthärvan i Göteborg, som briserade 2010 men som pågick långt innan dess, hade en förvaltningsorganisation utvecklats där granskning, revision och juridik sågs som något besvärligt. Den omhuldade ”Göteborgsandan” suddade ut gränserna mellan politiken och förvaltningen. I Granskningskommissionens utmärkta rapport, på uppdrag av Göteborgs stad, läser vi att regelefterlevnad, integritet och offentligt etos kom i skymundan för ett entreprenörslikt ledarskap. En ”anti-byråkratisk kultur” hade vuxit fram.

Sjutton år senare konstaterar den statliga utredningen efter Transportstyrelsens säkerhetshaveri, att en god förvaltningskultur utmanats av normer om entreprenörskap som liknar den privata sektorn.

Och efter mutskandalen vid Statens fastighetsverk skriver Statskontoret att en god förvaltningskultur saknades.

Så varför saknas en god förvaltningskultur vid många myndigheter och kommuner? Det finns inget enkelt svar eftersom en försvagad förvaltningskultur sker gradvis med små avvikelser över tid. Det är en förklaring till varför det är svårt att upptäcka en försämring av förvaltningskulturen, och varför ansvarsutkrävandet stannar vid det individuella, det synliga och hanterbara.

Men två huvudorsaker till en försämrad förvaltningskultur är värda att belysa.

Den ena är att offentlig förvaltning är sprängfylld med svårlösta målkonflikter. Förvaltningspolitik och styrning är omvittnat svårt, nästan en konstform. Offentlig förvaltning har regelbundet genomgått (eller tvingats genomlida, beroende på hur man ser det) vågor av reformer: new public management, resultatstyrning och nu – tillitsbaserad styrning. Att stärka rättsstaten och rättssäkerheten har sällan varit centrala mål i vågorna av förvaltningsreformer.

Den andra orsaken är att kommuner och myndigheter verkar anse att rättsstatens praktiska och verksamhetsnära uttryck – internrevision, juristernas roll och noggrann regelefterlevnad – står i vägen för måluppfyllelse.

I Göteborgs stad, vid tiden för muthärvan, hade stadens juristavdelning krav på egenfinansiering genom vigslar och annan service som konsulttjänster. Dessutom hade juristenheten en roll som innebar att man kom sent in i olika processer, som tydligast när ett fel redan hade upptäckts.

Vid Statens fastighetsverk saknades rutiner för hantering av mutor, jäv, bisysslor och en rad andra riskområden. Det förelåg dessutom en slags ”rädslans kultur”. Chefer var rädda för att fatta beslut och anställda vågade inte framföra kritik. Medarbetare fruktade omplaceringar, ensidiga arbetsuppgifter eller missade karriärmöjligheter om de framstod som ”besvärliga”.

Transportstyrelsen präglades också av en tystnadskultur, och internrevisionschefen vittnade om en myndighet där det var svårt att få gehör för riskanalyser och granskningar. Påtalade risker sågs som överdrivna eller acceptabla. Juristerna vid Transportstyrelsen var inte heller direkt delaktiga i att granska viktiga avtal om exempelvis säkerhetsskydd. Och hela tiden fanns det en tidsplan för måluppfyllelse som måste hållas.

Vid Riksrevisionens djupa kris 2017 noterade utredaren Hans-Gunnar Axberger att jurister hade svårt att göra sig hörda inom myndigheten. Detta gällde även andra grundläggande förvaltningsfunktioner som registraturen. Och om man kan göra som man vill finns det risk för att man också gör det, konstaterade Axberger lakoniskt.

I alla dessa fall där rättsstaten nedprioriterats har det funnits målkonflikter. Transportstyrelsen skulle säkra en komplicerad IT-drift, riksrevisorerna hade i uppdrag att förändra och modernisera myndighetens arbetssätt. Medarbetare vid Statens fastighetsverk upplevde en press om effektivitetskrav och att ”få nöjda kunder till sina fastigheter”. De här målen var svåra att förena med lagar, rutiner och god förvaltningssed. I målkonflikternas gränsmarker blev jurister (och revisorer) besvärliga bromsklossar.

Det har genomförts en del förändringar i syfte att åtgärda strukturella utmaningar i offentlig förvaltning, och fler är på väg. Förra året ändrades förordningen om internrevision för att stärka revisionens självständighet. Förslag på en gemensam och obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda väntas från Tillitsdelegationen i sommar. Och mot slutet av 2021 kan det bli ett lagförslag om utvidgat straffansvar vid tjänstefel. Detta är viktiga åtgärder, men de kommer isolerat från varandra. Ansträngningarna att stärka rättsstaten i den offentliga förvaltningen framstår som ett illa sytt lapptäcke.

Det ligger nära till hands att säga (särskilt i detta forum): fler jurister i offentlig förvaltning! Men Mark Twains berömda ordstäv manar till eftertanke: Om du bara har en hammare ser allt ut som spik. Att juridiken och juristens roll, liksom revisorn och granskningsfunktioner, måste stärkas ytterligare står klart. Men det är inte tillräckligt. Särskilt inte när det sker genom ryckvisa åtgärder. Det behövs en djupgående och omfattande utredning i syfte att stärka rättsstatens värde inom offentlig förvaltning.

Och sen det svåraste. Förvaltningskriser kan delvis förebyggas utan att det kräver ny lagstiftning. I allt för många förvaltningsskandaler har politiker och myndighetsföreträdare uppvisat beteendemönster där man vågar tänja på gränser, tumma på rutiner och bryta mot regler. Att möjligen se sig själv och andra som ovanför eller utanför gängse regler. Det finns ingen grundlag, lag eller institution som råder bot på detta. Istället krävs det att politiker och företrädare både vill och förmår att spela efter de gemensamma regler som redan finns – det svåraste men också finaste med rättsstatstanken. Här visar erfarenheten från Transportstyrelsen, Försäkringskassan, Riksrevisionen och andra myndighetsskandaler att vi har den största utmaningen framför oss.

Richard Sannerholm
Forskare och avdelningschef, International Legal Assistance Consortium