De stora lagstiftningsprojektens tid är förbi

Justitiedepartementet tillsätter varje år ett stort antal offentliga utredningar. Utredningarna biträds normalt av en eller flera sekreterare, jämte i vissa fall av ett antal sakkunniga och experter. Förslagen presenteras i betänkanden, som publiceras i den årligen numrerade SOU-serien.  De så kallade bokstavsutredningarna består normalt av en extern utredare, ibland med experter eller en referensgrupp. Dessa, liksom de interna departementsutredningarna, presenteras i departementspromemorior och publiceras i den årligen numrerade Ds-serien. Ett stort antal remissinstanser yttrar sig över lagförslagen. Advokatsamfundet yttrade sig förra året över 129 remisser och var representerat i ett stort antal utredningar.

Att vara utredare är ett ansvarsfullt uppdrag. Det tar mycket tid i anspråk, inte sällan under flera år. Detsamma gäller för sakkunniga och experter. De har givetvis inte samma arbetsbörda eller samma ansvar som utredaren, men icke desto mindre krävs det normalt ett omfattande arbete i form av deltagande i sammanträden och inte minst inläsning av omfattande material. Detta ska göras vid sidan av det ordinarie arbetet. I allmänhet är det en domare, ofta med erfarenhet från lagstiftningsarbete inom Regeringskansliet, som är utredare. Sakkunniga och experter representerar för utredningen relevanta inriktningar och erfarenheter.

Många som anlitas för dessa uppdrag är verksamma inom offentlig förvaltning och förutsätts därför åta sig denna typ av uppdrag inom ramen för sitt ordinarie arbete. Advokater deltar inte sällan i utredningsarbete och avsätter då i likhet med övriga ansenlig tid. Tid, som i advokatens fall annars skulle använts till inkomstbringande verksamhet. Sådant intäktsbortfall drabbar normalt inte offentliganställda. För båda grupper gäller dock att det är ett ansvarsfullt åtagande som tar mycket tid och engagemang i anspråk. Den ersättning som utbetalas till såväl utredare som experter är i det närmaste att likna vid kaffepengar. För experternas del utgår endast en ytterst låg ersättning per sammanträde.

Av naturliga skäl förutsätts såväl utredare som övriga besitta nödvändig och värdefull kompetens inom det område som ska utredas. Utredningens resultat förväntas innehålla väl avvägda förslag till åtgärder i enlighet med de av regeringen närmare lämnade direktiven.

Efter allt det arbete och de uppoffringar som föranleds av det offentliga utredningsarbetet inställer sig naturligen en högst berättigad fråga: Vad händer med alla utredningar? Leder dessa till lagstiftning eller blir de bara hyllvärmare? Ett kvitto på att regeringen av politiska eller andra skäl faktiskt sett på frågan? För att bedöma detta bör man inledningsvis ställa sig frågan om varför utredningen alls tillsattes. Var det för att man identifierade ett verkligt reformbehov eller fanns det till äventyrs andra  skäl? Det är ju ett välkänt och av alla regeringar tillämpat knep att tillsätta en utredning för att avföra en besvärlig fråga från den politiska dagordningen, definitivt eller för överskådlig tid.

Det är för många angeläget och uppskattat att på olika sätt få medverka i lagstiftningsprocessen. Det är enligt min mening i själva verket en skyldighet att advokater bidrar till lagstiftningsprocessen. Men, jag ifrågasätter starkt att utredningsväsendet bör användas för att tillfälligt avföra känsliga frågor från den politiska agendan. Så får man inte utnyttja varken offentliganställda eller andra personers idealitet och ofta stora vedermödor.

När det gäller bokstavsutredningar och interna departementspromemorior är de i allmänhet uttryck för en politisk vilja med snäva direktiv eller är de nödvändiga för att implementera EU-lagstiftning. Dessa utredningar brukar därför leda till reella resultat. När det däremot gäller de offentliga utredningarna är förhållandet inte sällan det motsatta. Av dessa är det jämförelsevis många som inte leder till lagstiftning. De prestigefyllda lagstiftningsprojekten, som brukar offentliggöras genom slagkraftiga pressreleaser från Regeringskansliet och efterföljas av presskonferenser i samband med att utredningen avlämnas till ministern, leder alltför sällan till något mer konkret resultat än en ofta intressant utredning fylld av stor kunskap och intressanta analyser. Vad som synes inträffa är att dessa produkter blir Regeringskansliet övermäktiga. De leder i några fall till ytterligare utredning av någon mindre fråga. Men ofta bidde det inte ens en tumme. Jag inser att det under en alliansregering är en särskild utmaning att uppnå en samstämmig syn för att kunna gå vidare. Men, hanteringen innebär ofta ett ofattbart resursslöseri.

Om jag begränsar mig till Justitiedepartementets lagstiftningsområde är det anmärkningsvärt att många av de omfångsrika offentliga utredningar som presenterats alltjämt befinner sig i någon hylla på departementet och där samlar damm. Detta trots att det under innevarande valår kommer att presenteras ett jämförelsevis stort antal angelägna propositioner från Justitiedepartementet. Men, de stora lagstiftningsprojekten lyser med sin frånvaro.

Vad hände med till exempel Förvaltningsutredningen? Utredaren, före detta domaren i EU-domstolen och ordföranden i Regeringsrätten Hans Ragnemalm, ägnade tillsammans med två sekreterare och ett stort antal sakkunniga och experter flera år åt att uppfylla regeringens beställning av en nödvändig revidering av förvaltningslagen. Betänkandet remissbehandlades och mottogs positivt. Därefter har tystnaden sänkt sig. Inget har hänt.

Vad hände med Påföljdsutredningen? Svea hovrätts president överlämnade en omfattande utredning på ett centralt område där stort behov av reformering finns. Det förelåg bred politisk förankring i referensgruppen och ett ovanligt samstämmigt positivt remissutfall. Inte heller detta förslag har föranlett något initiativ från regeringens sida. Tvärtom har istället nya initiativ i motsatt och repressiv riktning presenterats, när det gäller straffpåföljder. Lagrådet var också nyligen minst sagt syrligt i sitt yttrande över det av valåret 2014 präglade förslaget att livstid ska utgöra normalstraffet vid mord. Föga förvånande. Kritiken sammanföll i stort med vad Advokatsamfundet anfört.

Inte heller har Psykiatriutredningen, som remissbehandlades parallellt med Påföljdsutredningen, föranlett någon synlig aktivitet från regeringens sida och än mindre någon lagrådsremiss. Detta är, inte minst i ljuset av att Sten Heckscher redan för flera år sedan lämnade sitt betänkande i samma ämne, inte godtagbart. Även om dessa frågor är svåra får det inte innebära att nödvändiga lagstiftningsåtgärder inte vidtas. Underlåtenheten att lagstifta i ne bis in idem-frågan ledde till att Högsta domstolen såg sig föranledd att ingripa och det med retroaktiv verkan. Samma sak gällde beträffande påföljderna i narkotikamål, där HD dramatiskt sänkte straffnivåerna för narkotikabrott. Denna fråga hade Påföljdsutredningen behandlat, men HD ansåg sig inte kunna vänta på resultatet därav. En bedömning som visade sig korrekt eftersom ingenting har hänt.

Det senaste exemplet på förslösade resurser är Nämndemannautredningen. Den lämnade ett antal väl övervägda förslag till förändringar av nämndemannainstitutet. Dessa sammanföll i stora drag med vad Straffprocessutredningen föreslog. Därtill kommer att remissutfallet var samstämmigt positivt, givetvis med undantag för nämndemännen, som av naturliga skäl inte vill avskaffa sig själva. Regeringen väljer detta till trots att bortse ifrån kärnan i utredningens förslag. Det är av flera skäl anmärkningsvärt. Även om den politiska pragmatismen ett valår som detta är ovanligt hög, borde viktiga sakfrågor behandlas med respekt. Att nämndemannamedverkan har spelat ut sin roll i överrätterna torde vara närmast uppenbart för envar. Lika uppenbart är det att det inte kan anses rättssäkert att ha en majoritet av nämndemän i vissa mål, till exempel i komplicerade skattemål. Detta borde justitieministern ha vågat gå fram med. Man kan inte å ena sidan reformera straffprocessen och å andra sidan inte våga adressera nämndemännens vara eller icke vara i svenska domstolar. Argumenten talar med överväldigande kraft för att nämndemän numera inte hör hemma i överrätterna. Dessa har fått andra uppgifter och utgör numera en prejudikatinstans med uppgift att överpröva tingsrätternas och förvaltningsrätternas avgöranden. Prövningstillstånd har införts i allt fler mål och risken är väl att det kommer att införas generellt också i brottmål och skattemål. Vad gäller underrätternas rättskipning måste det starkt ifrågasättas om nämndemännen verkligen bör ha den beslutsmakt som nuvarande regler ger dem. Luddiga föreställningar om dömandets folkliga förankring behöver kritiskt granskas.

Sverige är berömt för sitt utomordentliga utredningsväsende. Vi har haft en närmast unik tradition när det gäller högkvalitativt lagstiftningsarbete. Denna riskerar att mycket snart få sig en rejäl törn. Skälen härtill är flera.

En viktig anledning till resignationen över utredningsväsendets i stora stycken tappade särställning i den svenska lagstiftningsprocessen är att en stor del av vår lagstiftning idag handlar om att implementera Europarättslig lagstiftning, vilket normalt varken kräver eller av tidsskäl tillåts bli föremål för de mer omfattande utredningarna. En annan förklaring är en ökande politisering av lagstiftningsarbetet, med åtföljande smala utredningsdirektiv. Utredningstiden är ofta alltför kort och förlängning av utredningstiden medges sällan. Till detta kommer alltför korta remisstider. Sammantaget påverkas lagstiftningens kvalitet och legitimitet negativt. Även om det förtjänar att understrykas att lagstiftningen under Justitiedepartementets fana normalt och i jämförelse med flera andra departement håller hög kvalitet.

Den alltmer händelsestyrda och inte sällan populistiska lagstiftning som numera gör sig gällande präglas dessvärre allt mindre av eftertanke och analys eller ens av effektivitet. Sällan hinner tidigare införda reformer utvärderas innan direktiv till nya utredningar beslutas inom samma område. Exemplen är många. Under de senare åren har Finansdepartementet utmärkt sig särskilt. Illa underbyggda och ur sitt sammanhang ryckta förslag på skatteområdet har drivits igenom till stor skada för näringslivet. I vissa fall har finansministern fått backa, i andra har prestigen och den bristande förståelsen för företagens och företagarnas verklighet rönt kortsiktiga framgångar i riksdagen. Även när Lagrådets kritik nått oanade höjder, vilket var fallet i yttrandet över förslaget till nya 3:12-regler, har man valt att gå vidare med förslaget och därtill gömma det i budgetpropositionen, med allt vad det innebär av riksdagspolitisk fingerfärdighet. Det är tydligt att en översyn av skattelagstiftningen i allmänhet och fåmansbolagslagstiftningen i synnerhet är nödvändig. Det är inte ägnat att upprätthålla respekten för regeringen som lagstiftare när man undviker de angelägna men svåra lagstiftningsprojekten. Regering och riksdag bär ett ansvar för en god och effektiv lagstiftningsprocess och för det goda bygget av ett välfungerande rättssystem med en horisont som sträcker sig bortom nästa riksdagsval. Huru det därmed förhåller sig i dagsläget är mycket tveksamt.

Anne Ramberg
Generalsekreterare
Anne.Ramberg@advokatsamfundet.se