Folkrättsliga framsteg kan rädda Syriens civila

Så gott som varje dag nås vi av rapporter om nya dödsoffer i det konfliktdrabbade Syrien. Diktatorn Bashar al-Assads våldsamma bemötande av det folkliga upproret i landet har sedan den 15 mars förra året krävt minst 19 000 dödsoffer enligt FN. En överväldigande majoritet är civila.

Stort humanitärt lidande präglade konflikterna på 1990-talet – i Demokratiska republiken Kongo, Rwanda och på Balkan. Efter att FN:s medlemsstater vid upprepade tillfällen misslyckats att hindra massmord växte under det tidiga 2000-talet en insikt fram om behovet av FN-reformer för att bättre kunna hantera inomstatliga konflikter. I särskilt fokus fanns en inbyggd motsättning i FN-stadgan: världsorganisationen ska skydda mänsklig säkerhet samtidigt som man ska ta hänsyn till staternas suveränitet.

Uppdraget att formulera en lösning på dilemmat gick till the International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS, under ledning av den tidigare australiske utrikesministern Gareth Evans. Evans främsta bidrag till diskussionen kom att bli begreppet skyldighet att skydda, responsibility to protect, på engelska ofta förkortat R2P.

Skyldigheten att skydda består enligt ICISS-rapporten av tre delar: skyldigheten att förebygga, skyldigheten att ingripa och skyldigheten att återuppbygga.

Kortfattat innebär det att världens stater ska stödja regeringar i dess ansträngningar att skydda sina egna befolkningar mot krigsbrott, brott mot mänskligheten och folkmord. Om staters ledare inte kan eller vill ta detta ansvar har omvärlden möjlighet att vidta tvingande åtgärder och i sista hand ingripa militärt. Slutligen var avsikten att återuppbyggnads- och försoningsinsatser skulle motverka att krigshärjade stater återfaller i konflikt.

Medlemsländerna antog principen om skyldighet att skydda, om än i något urvattnad form, vid ett FN-toppmöte 2005. Hur principen ska tillämpas i praktiken diskuteras fortfarande. Debatten tog ny fart efter förra vårens FN-mandaterade och Nato-ledda militära insats i Libyen för att stoppa Khadaffis attacker mot den egna befolkningen.

Det bör också nämnas att FN-organisationens förmåga att försvara mänsklig säkerhet vid sidan av tydliga mandat också är beroende av beredskapen bland medlemmarna att tillskjuta resurser. Enligt FN-stadgan ska medlemsländerna förse FN med militära resurser vid behov. Så sker inte i tillräcklig utsträckning i dag. Sverige bistår exempelvis med rekordlåga 23 personer i FN-ledda insatser. I Afrika är andelen européer i FN-ledda insatser lägre än 2 procent.

I Kenya, Elfenbenskusten och Libyen agerade säkerhetsrådet med hänvisning till skyldigheten att skydda. I Syrien har omvärlden avvaktat trots rapporter om att hundratals har dödats varje dag under lång tid. Fredsplanen för Syrien gick om intet redan innan den hann sättas i verket och Kofi Annan lämnade under sommaren i protest sitt uppdrag som FN:s och Arabförbundets sändebud. Även norrmannen Robert Mood som ledde FN:s observatörsstyrka lämnade sitt uppdrag. Det nya FN-sändebudet algeriern Lakhdar Brahimi har tonat ned förväntningarna på sitt uppdrag.

Skulden för blockeringen i säkerhetsrådet måste läggas på framför allt Kina och Ryssland som genom upprepade veton har stoppat kraftfullt agerande. Det finns dock anledning att också kräva mer resolut handlande av västmakterna.

I situationer där FN:s säkerhetsråd är oenigt kan generalförsamlingen enligt resolution 377 från 1950 träda in genom det så kallade Uniting for Peace-förfarandet. Denna möjlighet, som tillkom på amerikanskt initiativ, bör återuppväckas och utvecklas. Genom Uniting for Peace skulle generalförsamlingen med 2/3 majoritet kunna ge legitimitet åt tvingande åtgärder såsom sanktioner och inrättandet av militära nödstyrkor. Tyvärr nämner generalsekreteraren i sin senaste rapport om R2P-principen inte möjligheten att använda sig av generalförsamlingen och Uniting for Peace.

Generalförsamlingen har behandlat Syrien-frågan men undvikit att till exempel rekommendera medlemsstaterna att stoppa vapenleveranser till al-Assad eller försvåra för stater som fortsätter att beväpna regimen. Kravet på att förbereda en multinationell militär styrka i området – exempelvis i Turkiet – har klingat ohört. Ytterligare en åtgärd vore att upprätta en humanitär korridor som möjliggör för hjälporganisationer att assistera civila. Arabförbundet agerade i början av Syrien-konflikten genom såväl medling som politisk påverkan och bör förmås att åter ta en aktiv roll.

FN-systemet har framgångsrikt använt internationella tribunaler för att utreda och döma i misstänkta fall av brott mot mänskligheten. Internationella brottmålsdomstolen, ICC, som tidigare har tagit upp övergrepp i länder som Sudan, Libyen och Elfenbenskusten, bör engageras även i det som sker i Syrien.

Sju år har nu gått sedan R2P-principen för första gången fick acceptans i världsorganisationen. Sedan dess har den bekräftats av såväl generalförsamling som säkerhetsråd. I september hölls ett möte i generalförsamlingen för att klargöra medlemsländernas hållning i dag. Flera signaler tyder dessvärre på att världssamfundet efter Libyen-insatsen blivit mer defensivt i sin argumentation för skyldigheten att skydda.

På motsvarande sätt har Brasilien betonat att militära insatser ska genomföras försiktigt och ansvarsfullt. Det är lätt att stödja en sådan hållning, men kriterierna för ett ingripande får inte göras så detaljerade att världens länder aldrig kommer att stoppa storskaliga människorättsbrott.

Vi ser i dag en mycket oroväckande utveckling i Syrien. Det finns tillräckliga folkrättsliga möjligheter att värna mänsklig säkerhet – men så länge världens regeringar inte tar fasta på de slutsatser de själva dragit av tidigare misslyckanden kommer dödandet att fortgå. Situationen i Syrien har länge tillåtits att gå i fel riktning och det är nu hög tid att världssamfundet tar sitt ansvar och utnyttjar de verktyg som står till dess förfogande.

Linda Nordin
Generalsekreterare FN-förbundet