Annonser

Brett perspektiv på asylprocessen

Under Advokatsamfundets utbildningsdag 2011 om en mer rättssäker asylprocess fick deltagarna såväl ett nationellt som ett internationellt perspektiv på aktuella frågor inom området.

Bland andra föreläste hovrättsassessor Anna Hjort Ööpik, sekreterare i Förvarsutredningen som nyligen överlämnades till regeringen, och Sveriges representant i Europadomstolen i Strasbourg Elisabet Fura.

”Ett frihetsberövande som är unikt i svensk rätt”

En obligatorisk domstolsprövning av Migrationsverkets och polismyndigheters beslut att ta utlänningar i förvar – samt ett humanare omhändertagande av dem som placeras i förvar är de viktigaste förslagen i Förvarsutredningen, enligt hovrättsassessor Anna Hjort Ööpik som varit dess sekreterare.

Hon beskrev de överväganden som legat till grund för slutbetänkandet om förändringar i utlänningslagen som ensamutredaren lagman Anders Hagsgård efter två års arbete överlämnade till migrationsminister Tobias Billström (M) tidigare i år.

Tretton experter från bland annat polis och kriminalvård samt advokat Lena Isaksson, Umeå, var kopplade till utredningen som hade i uppdrag att:

  • Genomföra en översyn av reglerna om förvar.
  • Ta ställning till var den som tas i förvar ska placeras.
  • Ta ställning till två frågor som rör EG-direktiv.
  • Ta ställning till två frågor om verkställighetshinder.

– De två översta är viktigast och de som vi lagt mest tid på. Vår bedömning är att de nuvarande processuella reglerna är otydliga och ofullständiga, att det finns ett stort behov av förändring av dem, sade Anna Hjort Ööpik.

 Tillämpningsproblem
– När migrationsdomstolarna infördes anpassades inte de processuella reglerna om förvar, något som medfört tillämpningsproblem för både myndigheter och domstolar.

I dag kan en myndighet besluta om förvar av en utlänning och beslutet förlängas efter ny prövning av samma myndighet utan att det behöver omprövas av en domstol.

– Att frihetsberöva på detta sätt är unikt i svensk rätt, konstaterade Anna Hjort Ööpik. Det skiljer sig exempelvis från Danmark, Norge och Finland där detta måste prövas i domstol inom 1–4 dygn. Utredningen föreslår att myndigheter som huvudregel får hålla utlänningar i förvar högst två veckor innan en migrationsdomstol prövar beslutet, att domstolen inom fyra dagar måste hålla muntlig förhandling och att beslutet ska avkunnas direkt efter förhandlingen, alltså ett frihetsberövande i högst 18 dagar innan beslutet domstolsprövas.

Proportionalitet
Om domstolen beslutar att någon ska hållas kvar i förvar ska den bestämma hur länge; genom att fastslå ett datum undviker man problem att beräkna tidsfrister för när en ny prövning ska hållas. Finns beslut om avvisning eller utvisning ska tiden kunna bestämmas till max två månader, annars två veckor.

– Tanken är att få en mer individuell prövning och ökad proportionalitet för att bestämma tidsfristen i det enskilda fallet. Förhoppningen är att domstolarna ska sätta mer press på myndigheterna att bli effektivare i ärendena, sa Anna Hjort Ööpik.

Vidare föreslås att begäran om prövning om förvar och förlängning ska prövas i en muntlig förhandling om det inte är uppenbart att detta inte behövs.

Ytterligare förslag är bestämmelser om att en förvarstagen ska få komma till tals, att målen måste avgöras av domstolen inom en månad när någon är förvarstagen om det inte finns särskilda skäl samt införande av ett tvåpartsförfarande.

– Det finns ett renodlat sådant i migrationsdomstolar sedan tidigare för avvisning och uppehållstillstånd men inte i förvarsärenden.

Utredningen vill även införa en regel i utlänningslagen om att en tvångsåtgärd endast får användas när den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden; tanken är att regeln ska ersätta formuleringen att det krävs synnerliga skäl för att hålla kvar någon i förvar.

Möjligheten att placera förvarstagna i kriminalvård ska finnas kvar för dem som begått brott och ska utvisas – och om det av säkerhetsskäl motiveras av annat än att de utgör en fara för sig själva.

Men utredaren rekommenderar att fler av dem som för närvarande placeras inom kriminalvården (cirka 20-25 procent) blir kvar i Migrationsverkets förvar.

– Migrationsverkets personal och förvar är i dag inte rustade för att ta hand om utagerande eller personer som mår psykiskt dåligt. Paradoxen är att Migrationsverkets förvarsanläggningar är öppnare och humanare än kriminalvårdens där de placerade inte sällan far illa, men dessa tillhandahåller bättre sjukvård, beskrev Anna Hjort Ööpik.

Såväl Europarådets som FN:s  tortyrkommittéer har kritiserat Sverige för att placera självmordsbenägna förvars­tagna på häkten och för sjukvården på förvaren.

– Utredningen föreslår att Migrationsverket ska ges i uppdrag att dels inrätta avdelningar med högre säkerhet, dels se till att det finns mer sjukvårdspersonal på dessa. Samtidigt ska kriminalvården få i uppdrag att inrätta speciella avdelningar för förvarstagna.

Ytterligare förslag
Utredaren vill öka möjligheterna att lägga ned förundersökningar som inletts mot den som blir avvisad eller utvisad. Det kan bland annat ske om den samlade brottsligheten inte skulle ge länge påföljd än fängelse i sex månader.

– Det förutsätter att inget viktigt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts om förundersökningen läggs ned, och brottsofferperspektivet måste alltid beaktas.

Vad som realiseras av slutbetänkandet återstår att se. I ett första skede kommer det att remissbehandlas.


”En våg av fientlighet mot Europadomstolen”

– Lägg krutet på att förklara varför just er klient är speciellt  utsatt vid en utvisning. Beskriv detaljerat om klienten varit politiskt aktiv, om släktingar dödats, eller vad det nu kan tänkas vara. Risken de löper måste individualiseras så mycket som möjligt för att ni ska kunna stoppa utvisningar.

Det rådet gav Sveriges domare i Europadomstolen i Strasbourg Elisabet Fura kursdeltagarna. Hon betonade att åsikterna som framfördes var hennes personliga och inte Europadomstolens och återvände till världsläget:

– Ni behöver inte förklara att det är oroligt i Libyen nu, det vet vi. Jag var själv med förra veckan och stoppade ett beslut om utvisning från Frankrike till Libyen, sa hon och berättade att antalet migrationsärenden i Europadomstolen varierar med världsläget och att balanserna som byggs upp är ”horribelt stora”. Varje år ökar klagomålen med cirka 10 procent, migrationsärendena ännu mer – för närvarande väntar 140 000 mål på ett avgörande. Med nuvarande resurser är det omöjligt att beta av balanserna. Nu försöker Europadomstolen i stället snabbast möjligt avgöra om inkommande klagomål rör ett prioriterat område eller inte. Domstolen talar dock aldrig om någon ”fast track”, eftersom målen kan ta flera år även när de är prioriterade, särskilt om man klagar mot Ryssland, Ukraina, Turkiet, Polen.

Interimistiska beslut som yrkas enligt artikel 39 prioriteras alltid.

– Kommer ni in med en begäran att er klient inte ska utvisas, eller att utvisningsbeslutet inte ska verkställas går detta alltid före de flesta andra mål.

Fura poängterade att det blir en ytlig prövning eftersom det ofta är väldigt bråttom, men att mycket resurser läggs på detta. Speciellt mycket att göra brukar det vara på fredagseftermiddagar då vissa länder satt i system att verkställa utvisningar på fredagar och lördagar, dock inte Sverige.

Hon rekommenderade att ombud skriver på engelska i sina inledande kontakter med Europadomstolen.

– Det är mer praktiskt i inhibitionsdelen. Det ska inte vara så, men så är det. När ni kommer till sakfrågan och ska argumentera är det bäst för er och oss om ni skriver på svenska för att undvika missförstånd, förklarade Elisabet Fura.

Europadomstolen försöker uppnå enhetligare praxis, just nu överväger den att gå från fem ordförande till två eller tre som beslutar i inhibitionsfrågor.

– Lite får vi skylla oss själva att det är så många ärenden och att praxis spretar. Det är snabba puckar och med fem olika individer som fattar besluten så tar många ibland chansen att komma in med klagomål; det kostar ju inget att försöka, sa hon och tillade:

– Lotteri är fel ord, men man få ta det på magkänsla. Löper den här personen en verklig risk att fara illa om han eller hon utvisas?

Nyligen stoppade Europadomstolen utvisningen av en narkoman från Frankrike till Mali. Som skäl för att få stanna uppgav mannen att han i Mali inte kunde slutföra den metadonbehandling som han påbörjat i Frankrike.

– Där slog man till med ett interimistiskt beslut, vilket jag inte tycker var så bra, börjar man att tillämpa regeln på detta sätt blir det vidöppet.

Uttömda rättsmedel
Hon förklarade hur avgjorda mål kan återkomma. 2009 meddelade Europadomstolen ett inhibitionsbeslut avseende utvisningen av man från Sverige till Rwanda. Han har suttit frihetsberövad sedan dess och skulle möjligen kunna stämma svenska staten för kränkning av sina rättigheter.

– Staten kan då hävda att dess händer är bundna av vårt beslut och ha rätt. Jag gör mitt bästa för att jaga på mina jurister, men de har många ärenden som är ännu mer akuta, sa Fura som också beskrev ett annat ärende, som om det inte förlikas, kan bli ett pilotmål av intresse för flera länder, bland dem Sverige och vår utlänningslag.

NN skulle utvisas till Sudan från Frankrike och klagade till Europadomstolen att han riskerar tortyr om så sker och att de nationella rättsmedlen är uttömda. Utvisningsbeslutet fattades vid en förenklad snabbprocess med begränsat underlag av den franska migrationsmyndigheten och prövades aldrig i domstol. Europadomstolens regel 39 stoppade utvisningen och trots att NN sedermera fått flyktingstatus i Frankrike vill han att Europadomstolen ska pröva om hans rättigheter kränkts.

Främlingsfientliga strömmar
Att utvisa människor utan möjlighet till domstolsprövning strider inte bara mot Europakonventionen utan kan även strida mot fransk grundlag, något som den franska författningsdomstolen nu ska ta ställning till.

Fura varnade för den våg av fientlighet mot institutioner likt Europadomstolen som nu sveper över världen. I Storbritannien har pressen piskat upp allmänheten mot domstolen sedan den beviljat skadestånd till en dömd yxmördare som klagat att hans demokratiska rättigheter kränkts, då han liksom alla frihetsberövade i Storbritannien inte fått rösta.

– Tyvärr har detta följts av flykting- och främlingsfientliga strömningar i flera andra länder. Nu får vi ganska elakartad kritik från olika håll och Europadomstolen blir påhoppad.

En mer nyanserad kritik än den brittiska pressens med foton på de aktuella personerna och rubriken ”Har du valt de här domarna?”, kommer från stater som undrar om Europadomstolen med sina gigantiska balanser möjligen gör något fel.

– Vi gör vad vi kan med befintliga resurser. Blir staterna inte bättre på att följa reglerna som politikerna beslutat kommer det in nya klagomål hela tiden. Vi har inte bestämt regelverket, vårt uppdrag är att tillämpa det efter eget samvete!

Det finns flera idéer om hur Europadomstolen ska minska balanserna, undvika repetitiva prövningar där rättsfrågan redan är avgjord. Domarna måste bli mer prejudikatsbildande, domstolens framtid beror på om man får acceptans för detta av medlemsstaterna, berättade hon.

Ett förslag som lär komma under det turkiska ordförandeskapet i Europarådet – som i april ska ha konferens i Izmir – är att införa en ansökningsavgift för klagomål.

– Det finns många problem med detta, bland annat hur en sådan ska administreras och hur avgiften ska utformas på ett rättvist sätt. Vad som kommer ur Izmir-mötet kan dock få stor betydelse för asylärendena. Konferenstemat må vara ”Hur ska reformprocessen av Europadomstolen fortsätta?” men det finns bedömare som anser att man nu ska försöka vingklippa domstolen för att den låtit alltför många flyktingar stanna, sammanfattade Elisabet Fura.