Förvaltningsrätten i förvandling

Regeringsrätten fyller i år hundra år. Förvaltningsrätten har under denna period utvecklats snabbt, inte minst efter Sveriges inträde i EU. Kravet på rätten till domstolsprövning har gjort att allt fler måltyper flyttat in i förvaltningsdomstolarna. Dessutom ska domstolarna tolka inte bara nationell svensk lag, utan också EG-rätten och Europarätten.
Hur är det ställt med förvaltningsrätten? Statens maktutövning mot den enskilda människan är betydande. Underlag från Domstolsverket visar på minskade målbalanser och snabbare handläggning. Det blir också allt vanligare med muntliga förhandlingar, där den enskilde får göra sin röst hörd.
Samtidigt talar kritiska röster om allt för långa handläggningstider och obalans i processen.

Hans Ragnemalm, ställföreträdande JO och förvaltningslagsutredare, har en bakgrund som professor, regeringsråd och ordförande i Regeringsrätten, och domare i EG-domstolen. Det största problemet inom förvaltningsrätten är enligt Ragnemalm de långa väntetiderna
i dag.
– Vi måste hitta sätt att förkorta handläggningstiderna, säger han.

Regeringens mål för förvaltningsdomstolarna är att huvuddelen av målen, förtursmål och migrationsmål undantagna, ska avgöras inom sex månader. Dit når ännu varken länsrätterna eller kammarrätterna, med sina omloppstider på 8,7 respektive tio månader. Men genomsnittstiden för ett mål att bli avgjort minskade under 2008.

Eftersom det samtidigt kom in färre mål till länsrätterna har också balanserna av oavgjorda mål minskat. I länsrätterna var minskningen hela 26 procent, i kammarrätterna 5 procent, medan Regeringsrätten minskade sina balanser med hela 25 procent. Enligt Domstolsverket har länsrätterna i dag inga överbalanser – antalet mål som får vänta på behandling är alltså utslaget över riket lagom många för att domstolarna ska få en bra arbetstakt. Kortare väntetider alltså. I Hans Ragnemalms utredningsuppdrag ingår att hitta sätt att ytterligare snabba på processen. Men Ragnemalm betonar att rättssäkerhet samtidigt måste få ta tid.
– Den enskilde blir förstås besviken när han får vänta, men rättssäkerheten kräver till exempel att kommunikationsskyldigheten iakttas och att det skrivs ordentliga motiveringar. Det som är oacceptabelt för den enskilde är väntan när ingenting händer, säger han.

EU-MEDLEMSKAPET STOR FÖRÄNDRING
Förvaltningsrätten har förändrats med samhällsutvecklingen, och den kanske största förändringen på området kom med EU-inträdet. Plötsligt skulle svenska myndigheter och förvaltningsdomstolar tillämpa ett helt nytt, och bitvis rätt snårigt regelverk. Vissa delar av förvaltningsrätten är numera närmast helt styrda av EG-rätten, momsfrågor är ett exempel. Socialförsäkringarnas rättighetssystem sätts på prov när EU-medborgare flyttar mellan länderna, och inte får missgynnas av detta.

Enligt Hans Ragnemalm är EG-rättens inträde den största nyheten i förvaltningsrätten. Han pekar på att Regeringsrätten i ett flertal fall vägrat att tillämpa svensk rätt, då den stått i strid med gemenskapsrätten.

Regeringsrådet Anna-Karin Lundin tycker att EG-rätten gjort arbetet både svårare och roligare. Och hon medger att det inte är helt enkelt att hänga med i rättsutvecklingen.
– Vi gör så gott vi kan. Det är ju lätt att komma åt de rättsfall som finns, men de är inte lätta att läsa, säger hon.

Även advokat Peter Nordquist, specialiserad på skatterätt, konstaterar att arbetet blivit svårare. Men han kan se en tydlig förändring i attityden till EG-rätten.
– När man var tidigt ute med EG-rätten och hänvisade till diskrimineringsregler blev man ju betraktad som en rättshaverist, säger han.

Peter Nordquist åberopade tidigt EG-rätten, och fick till stånd flera förhandsavgöranden i skattemål från EG-domstolen. Ett av dem, det så kallade X- och Y-målet, rörde en svensk skatteregel som säger att om man säljer kapitalbeskattad egendom till underpris till ett utländskt bolag ska man bli uttagsbeskattad, det vill säga beskattad som om man sålt aktierna till sitt rätta värde.
– Vi hävdade att detta stred mot EG-bestämmelsen om fri rörlighet för kapital och etableringsfriheten, berättar Peter Nordquist.

Regeringsrätten begärde ett förhandsavgörande från EG-domstolen, som efter en muntlig förhandling fastslog att bestämmelsen stred mot EG-rätten. Peter Nordquist beskriver den dom som Regeringsrätten därefter levererade som ”det stora genombrottet för EG-rätten i svensk skatterätt”.
– Därefter har Skatteverket accepterat att EG-rätten är överordnad svensk lagstiftning på detta område, säger Nordquist.

Att begära förhandsavgöranden från EG-domstolen är ett sätt för förvaltningsdomstolarna att få hjälp med uttolkningen av EG-rätten i svåra juridiska frågor. Advokat Ola Wiklund, specialiserad på EG-rätt, anser dock att domstolarna kunde använda möjligheten till förhandsavgöranden på ett mer effektivt sätt.
– De lägre instanserna begär kanske inte förhandsavgöranden så ofta. Det vore av processekonomiska skäl bättre om de gjorde det, så fick man frågan löst och behövde kanske inte gå upp till kammarrätten eller Regeringsrätten, säger han.

Förhandsavgöranden är en möjlighet för de lägre instanserna och myndigheter som ägnar sig åt domstolsliknande förfaranden. Högsta instans, Regeringsrätten, har i stället en skyldighet att begära förhandsavgöranden i oklara EG-rättsliga frågor, eller, när man inte gör det, att motivera varför man avstått. Ola Wiklund tycker inte riktigt att dessa motiveringar håller måttet.
– Om man ska vara lite kritisk mot Regeringsrätten så har motiveringarna varit väldigt, för att uttrycka sig milt, kortfattade, säger han.

MUNTLIG FÖRHANDLING
Men det är inte bara EG-rätten som numera måste vägas in. Även Europakonventionen har bidragit till en förändring av förvaltningsrätten. Enligt konventionen ska alla ha rätt till opartisk och offentlig rättegång inför domstol när det gäller att pröva civila rättigheter och skyldigheter. Enligt Europadomstolens praxis innebär detta i princip en rätt till muntlig förhandling.

Det har mycket riktigt också blivit allt fler muntliga förhandlingar i förvaltningsdomstolarna, även om processen i grunden fortfarande är skriftlig. Muntlig förhandling är numera i princip obligatorisk i en del måltyper, till exempel mål om skattetillägg och i migrationsprocessen. Margareta Åberg, lagman i länsrätten i Göteborg, tycker sig se att domstolarna numera är mer benägna att hålla muntliga förhandlingar även i andra mål.
– Det är ett bra och välkommet komplement med muntliga förhandlingar. Men fortfarande är det ett komplement till den skriftliga processen. Det motsvarar inte en huvudförhandling. Det skiljer sig också från den allmänna processen, att allt som finns tillgängligt i målet och myndighetens akt är processmaterial. Man behöver inte åberopa varenda liten siffra i det för att det ska bli prövat, säger hon, och tillägger att man nog aldrig kommer att få muntlighet i alla mål – det är varken möjligt eller nödvändigt.

Advokat Peter Nordquist är en smula kluven till dessa muntliga förhandlingar som ska komplettera de skriftliga.
– Man blir ju alltid tillsagd i exempelvis kammarrätten när förhandlingen börjar att rätten redan satt sig in i målet och att man inte ska upprepa sig. Då undrar man varför man sitter där, ofta har man inte så mycket mer att komma med utan vill bara lägga fram sitt fall direkt till domstolen, säger han, men tillägger att det i praktiken har visat sig ha en stor betydelse att ett mål företagits till muntlig förhandling, i synnerhet om det är ett komplicerat mål. Till detta kommer att det numera är betydligt vanligare än tidigare att vittnen hörs i skatteprocesser.

Den skriftliga processen går hand i hand med en annan grundsten i förvaltningsrätten: officialprincipen. Enligt den ska myndigheterna och förvaltningsdomstolarna se till att ett ärende blir ”så pass utrett som dess beskaffenhet kräver”. Domstolen har alltså en egen utredningsskyldighet i målen.

Regeringsrådet Anna-Karin Lundin tycker dock inte att utredningsskyldigheten fungerar längre. Ofta blir inte målen så väl utredda som de borde. Till viss del beror detta på att myndigheternas utredningar är röriga och ofullständiga, enligt Lundin.
– Det skulle vara praktiskt omöjligt för länsrätten att börja utreda allt från grunden. Ett annat problem uppstår om domstolen börjar utreda något man tycker är oklart, och utredningen sedan visar på uppgifter som är till nackdel för den enskilde. Man kan inte hävda att domstolarna har en utredningsskyldighet och är opartisk, för man vet inte var man hamnar när man börjar utreda något, säger hon.

Lagmannen i länsrätten i Göteborg, Margareta Åberg, har en annan uppfattning.
– Jag tror att utredningsskyldigheten är absolut nödvändig eftersom de allra flesta företräder sig själva, säger hon.
En viktig förklaring till att de flesta enskilda personer för sin egen talan inför förvaltningsdomstolarna är att parterna i förvaltningsdomstol, till skillnad från vid en tvist i allmän domstol, får bära sina egna kostnader. Det finns också små möjligheter för enskilda till rättshjälp eller rättsskydd för att anlita advokat. I de mest ingripande målen, som tvångsomhändertaganden och migrationsmål, beviljas offentligt biträde för förhandlingen. Grundtanken är dock att myndighetens och domstolens utredningsskyldighet och objektivitetsplikt gör ombuden överflödiga.

KONSEKVENSER FÖR INDIVIDEN
Men med allt mer komplexa system och regler kan det vara svårt för den enskilde att bevaka sina rättigheter i domstolen, menar bland andra advokat Ola Wiklund. Det kan få stora konsekvenser för den enskilda människan.
– Det innebär att den enskildes rättigheter inte kan skyddas fullt i förvaltningsprocessen. Det är inte bra. Där borde man fundera på en lagändring, så att det i vissa fall blir möjligt att få ersättning, säger Ola Wiklund.

Regeringsrådet Anna-Karin Lundin tänker i samma banor, men betonar:
– Det viktiga ur min synvinkel är ju att folk inte gör rättsförluster, sedan om de får hjälp av en advokat eller på annat sätt, det är mindre viktigt. Men de ska inte vara utlämnade, säger hon.

Även Domstolsverket har uppmärksammat behovet av advokathjälp i förvaltningsprocessen. När verket på regeringens uppdrag gjorde en översyn av rättshjälpslagen hörde ett antal personer av sig och berättade att de känt stort behov av hjälp i sina ärenden, men att de inte fått någon sådan. I de flesta fallen handlade det om socialförsäkringsärenden, en av förvaltningsdomstolarnas allra största måltyper. Domstolsverket konstaterar i sin rapport att det kan finnas behov av att se över reglerna för rättshjälp i förvaltningsprocessen. Enligt uppgifter till Dagens Nyheter, som tog upp problemet i en serie artiklar i oktober, bereds frågan om förändringar av rättshjälpen inom Regeringskansliet.

Svårigheten att få ersättning för ombudskostnader i till exempel socialförsäkringsärenden har också fått till följd att få advokater är verksamma på dessa områden. Den som vill betala ett ombud ur egen ficka kan därmed få svårt att hitta en advokat som kan rättsområdet i grunden.

Ett undantag när det gäller ersättning för ombudskostnader är skatterätten. Där finns i vissa fall möjlighet till offentligt biträde. I somras föreslog Skatteförfarandeutredningen också generösare regler för biträde i skattemål. Biträdet ska enligt förslaget också kunna komma in tidigare i processen.

Anna-Karin Lundin tycker att skattemålen har fått en särskilt priviligierad position i förvaltningsrätten.
– Det är som att man glömmer bort att det är väldigt många mål som betyder väldigt mycket för folk. Om man ska få sjukpenning eller inte är inte bara av teoretiskt intresse. Det finns massor av människor för vilka några månader utan inkomst är en fullständig katastrof, konstaterar Anna-Karin Lundin.

Det nya skatteförfarande som föreslagits är långt ifrån den största reformen som är på gång inom förvaltningsrätten. Den 15 februari nästa år ska 23 länsrätter omvandlas till 12 förvaltningsrätter. Målet med sammanslagningarna är att varje domstol ska få ett större målunderlag, och därmed förhoppningsvis högre kvalitet på dömandet. I propositionen talas också om en ökad specialisering i domstolarna.

Förändringen har mött övervägande positiva reaktioner. Och lagmannen Margareta Åberg är nöjd.
– Med alla måltyper vi har behövs det specialkunskaper och man behöver kunna hantera stora målmängder samtidigt för att vara effektiv. Så det behövds en reform, säger hon.

SPECIALISERING I DOMSTOLARNA
Redan nu förekommer det specialisering i domstolarna, berättar Margareta Åberg. Den största personalgruppen vid länsrätterna, de fast anställda föredragande, är inriktade på olika typer av mål. Även domarna är i olika grad specialinriktade på olika sakområden.

Advokat Peter Nordquist är nöjd med specialiseringen, och vill se ytterligare utveckling av den.
– Det är en omänsklig uppgift att vara domare och kunna spänna över hela fältet och samtidigt ge sken av att verkligen ha satt sig in i problematiken, säger han.

När den nya organisationen av förvaltningsdomstolarna i första instans genomförs, har den förra stora reformen precis börjat sätta sig. Det handlar förstås om den nya process- och instansordningen i utlänningsärenden, och de nya migrationsdomstolarna. Sedan den 31 mars 2006 är länsrätterna i Malmö, Göteborg och Stockholm migrationsdomstolar. Migrationsöverdomstolen finns vid kammarrätten i Stockholm. Under 2008 avgjordes sammanlagt drygt 19 000 mål vid migrationsdomstolarna.

Länsrätten i Göteborg hanterar migrationsmålen vid två specialavdelningar, som bara har just denna typ av ärenden. Lagmannen Margareta Åberg förklarar dock att det inte är alldeles givet att det kommer att vara så efter den 15 februari nästa år. I uppdraget att bli förvaltningsrätt ligger nämligen också att se över sin organisation och sina rutiner.
– Migrationsmålen är ju speciella på det viset att man kan klaga till Migrationsöverdomstolen, men det krävs prövningstillstånd och det finns ingen ändringsdispens.

Så i praktiken är vi ofta slutinstans, och det ställs väldiga krav på att det blir rätt. Det är väldigt känsliga mål, och en för domstolen ny målgrupp. Med tiden blir det en målgrupp bland andra, men det är alltid speciellt med en ny grupp mål. Så var det med socialförsäkringarna också, säger Margareta Åberg.

Under de senaste 20 åren har flera stora grupper av mål, bland andra socialförsäkringsmålen och migrationsmålen, flyttats från specialdomstolar och nämnder till förvaltningsdomstolarna. En viktig drivkraft bakom förändringarna har varit att öka öppenheten och insynen. Myndighetsbeslut ska tåla öppen granskning i en domstol.

Rättssäkerhetsfrågorna har alltså fått en allt mer framträdande roll i förvaltningsrätten. Och den står i centrum också för det utredningsuppdrag som förre ordföranden i Regeringsrätten Hans Ragnemalm fått av regeringen. Ragnemalm ska se över förvaltningslagen, och lämna ett förslag till ny förvaltningslag, som ska ersätta den nuvarande från 1987.
– Vi ska se till att den svenska lagstiftningen är i harmoni med EG-rätten och Europakonventionen. En annan viktig sak är att få ner handläggningstiderna. Vi föreslår en ny metod för att komma till rätta med oskäliga dröjsmål. Vi kommer också med nya regler om myndigheternas möjligheter att själva rätta sina beslut. Om det fungerar bra kan man undvika domstolsprocess, och det är en viktig sak, berättar Hans Ragnemalm.

Utredningen kommer också att föreslå nya regler om överklagande och om myndigheternas utredningsansvar. En anpassning till den moderna så kallade elektroniska förvaltningen ska göras. Hans Ragnemalm planerar också mer övergripande regler om principerna för lagens tillämpning.
– Regler om legalitet, objektivitet och proportionalitet är viktiga! För om det är något folk retar sig på är det när myndigheter fattar helt orimliga beslut utan att bekymra sig om konsekvenserna. Det behövs en ”rim-och-reson-regel” kan man säga, som stärker rättssäkerheten, säger han.

Fakta förvaltningsrätten
Förvaltningsdomstolarna, länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten, prövar i första hand tvister mellan enskilda personer och myndigheter. Processen i förvaltningsdomstolarna är i första hand skriftlig, och regleras i förvaltningsprocesslagen. Till skillnad från de allmänna domstolarna har förvaltningsdomstolarna ett eget utredningsansvar i målen, enligt officialprincipen.

Förvaltningsdomstolarna hanterar mellan 500 och 600 olika måltyper. Länsrätterna tillkom 1979. Till en början ägnade sig länsrätterna framför allt åt skatte- och fastighetstaxeringsmål, körkortsmål och olika sociala mål, men målområdet har successivt blivit bredare, när bland annat socialförsäkringsmålen och migrationsmålen har överförts från speciella domstolar och nämnder till förvaltningsdomstolarna.

Det finns fyra kammarrätter i landet. Kammarrätterna har sitt historiska ursprung i Kammarkollegium, som skapades i början av 1600-talet för  att pröva olika frågor med anknytning till räkenskaperna för kronans egendom. År 1695 bröts de dömande och revisionella funktionerna ut till Kammarrevisionen, och 1799 fick den benämningen ”Kungl. Maj:ts och rikets kammarrätt”.

Regeringsrätten kom till 1909, med uppgift att minska arbetsbelastningen för regeringen men också för att uppnå större rättssäkerhet. Regeringsrätten var länge hårt knuten till regeringen, men sedan 1972 är den helt fristående med egen kansliorganisation och egna beredande tjänstemän.

Fakta förvaltningslagsutredningen
Hans Ragnemalm har fått uppdraget att göra en översyn av förvaltningslagen, samt föreslå en ny lag. Lagen ska, enligt direktiven, även i fortsättningen ha rättssäkerhet och service till medborgarna i centrum. Målet är dessutom att göra förvaltningslagens regler pedagogiska och lättillgängliga.
Utredaren ska sätta in förvaltningslagen i ett internationellt sammanhang, och vid behov anpassa reglerna till EG-rätten och Europakonventionen. Ragnemalm ska också föreslå nya överklagandebestämmelser. Enligt direktiven ska rätten till domstolsprövning göras tydligare än i dagens förvaltningslag.
Advokatsamfundet representeras i utredningen av Anne Ramberg.

Ulrika Brandberg, Per Johansson, Tom Knutson

Litteratur:
Carlsson, Annika: Kostsamt strida om sjukpenning, DN 14/10 2009
Hollander, Anna; Jacobsson, Maritha; Sjöström, Stefan: Rättssäkerheten kränks i tvångsvårdsärenden, DN debatt, 27/10 2006
Domstolsverkets årsredovisning 2008
Prop. 2008/09:165, En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans
Översyn av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag, Domstolsverkets rapportserie 2009:2
Regeringsrätten 100 år, Iustus förlag, 2009