Nu är tillfället att inrätta en kommissionär för rättsliga frågor

Kol- och stålunionen, som bildades kort därefter 1951 och följdes av Romfördraget 1957, var också ett fredsprojekt. Unionen utvecklades till en gemensam marknad för varor och tjänster. Den har genom Maastricht-, Amsterdam- och Nice-fördragen vidareutvecklats till en samverkan på alla samhälleliga områden, inte minst det rättsliga. Samarbetet bygger på tanken att medlemsländerna ska erkänna varandras rättsordningar. Det är en stor utmaning, särskilt i ljuset av det utvidgade EU. Det finns dock mycket stora skillnader mellan de 27 medlemsstaternas rättsordningar och rättskulturer. Det kräver ett inte obetydligt mått av harmonisering och struktur. Harmonisering är emellertid förenad med risken att det är den svagaste länken som blir den gemensamma nämnare och den minimiregel som alla kan enas om. Därför har länder som Sverige ett särskilt ansvar att se till att kvaliteten och minimikraven inte sätts för lågt och att de rättsliga principer som ligger till grund för en demokratisk rättsstat upprätthålls. En sådan målsättning kräver en genomtänkt långsiktig strategi.

Lissabonfördraget, om det blir verklighet, innebär betydande förändringar i unionsrätten och unionens rättsväsende. Straffrätten överförs till EU och kraven på enighet vid rambeslut på straff- och straffprocessrättens områden ersätts med majoritetsbeslut. EG-domstolen får en generell kompetens att tolka konstitutionen. Den blir behörig att avgöra kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna och att säkerställa skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. EG-domstolens roll som Europas författningsdomstol stärks. Skyddet för grundläggande rättigheter stärks också genom att Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna införlivas i unionsfördraget. Enskildas rättsskydd förstärks genom bättre tillgång till rättsmedel och generösare talerättsregler. Fördraget innebär ett ökat samarbete i såväl straff- som civilrättsliga frågor. Rättens betydelse inom samarbetet växer.

SVERIGE KOMMER ATT VARA ORDFÖRANDELAND i Ministerrådet under senare hälften av 2009. En angelägen uppgift blir då att med kraft ta tag i de mycket stora samhällsfrågor av rättslig karaktär som berör såväl civil- som straffrättsligt samarbete, polis- och tullsamarbete, samt en gemensam asyl- och migrationspolitik. Den europeiska advokatorganisationen, CCBE, som representerar över 700 000 advokater, har inför Sveriges ordförandeskap angivit fyra frågor som Europaparlamentet och EU-kommissionen bör prioritera. Dessa är att inrätta en europeisk kommissionär för rättsfrågor, att garantera rätten för klienter att tala med en advokat i enrum, att skapa rättssäkerhetsgarantier i brottmålsprocessen samt att upprätthålla balansen mellan frihet och säkerhet i kampen mot terrorism och organiserad brottslighet.
Behovet av att genom lagstiftning på EU-nivå tillförsäkra misstänkta och frihetsberövade vissa grundläggande rättigheter, inklusive rätten till förtrolig kommunikation med försvarare, har ökat påtagligt i och med utvidgningen. Tidigare misslyckanden att komma överens i dessa frågor är ett bevis härpå. Det är därför glädjande att regeringen meddelat att den kommer att satsa på att få till stånd en överenskommelse om rättssäkerhetsgarantier i brottmål inom EU.

Redan 1999 antog Europeiska rådet den första strategiska femårsplanen på det rättsliga och inrikespolitiska området, det så kallade Tammerforsprogrammet. Det efterföljdes 2004 av Haagprogrammet, som löper ut detta år och då skall ersättas av det så kallade Stockholmsprogrammet. Kommissionen ska i maj 2009 närmare presentera vilka åtgärder som med utgångspunkt i frågor om rättslig reglering, frihet och säkerhet, bör prioriteras i det framtida programmet. Enligt uppgift kommer Kommissionen bland annat att verka för att underlätta erkännande av medlemsländernas domstolsdomar, såväl på civil- som på straffrättens område, samt att säkerställa rätten till försvar i syfte att garantera en rättvis rättegång. Härutöver kommer ett intensifierat samarbete mellan Europol, Eurojust och European Police Office att inledas. Programmet kommer att behandlas vid det informella RIF-rådet i Stockholm i juli 2009. Tanken är att det sedan ska antas vid toppmötet i december 2009 och gälla under perioden 2010–2014. Flera departement i Regeringskansliet berörs av frågorna, bland annat Justitiedepartementet, Finansdepartementet, Försvarsdepartementet och Integrations- och jämställdhetsdepartementet. På samma sätt är det inom EU. Detta ställer krav på samordning.

FLERA KOMMISSIONÄRER och generaldirektorat är inblandade i det europeiska rättsliga samarbetet. Ingen kommissionär bär emellertid huvudansvaret för samordning och genomförandet av det stora europeiska rättstatsbygget. Detta riskerar att leda till oordning och systemfel. En effektivare och tydligare samordning och avgränsning av lagstiftning på det rättsliga området inom EU bör således införas. Sverige bör därför, i enlighet med CCBE:s förslag, ta tillfället i akt och föreslå att det inrättas en kommissionär, vars huvudsyssla skall vara att ansvara för rättsliga frågor och inget annat: en DG Justice.

Ansvarsområdet inom det nuvarande DG Justice, Freedom and Security (JLS) innebär såsom det avgränsats inte en ändamålsenlig ordning. JLS ansvarar, som namnet anger, för rättvisa, frihet och säkerhet. Det innebär ansvar för en rad konkurrerande områden utöver rättvisa, däribland säkerhet, terroristbekämpning, brottsbekämpning, immigration och visumfrågor, gränskontroll med mera. DG Health and Consumer protection jämte DG Competition ansvarar samtidigt för rättsliga frågor inom till exempel områden som grupptalan och konkurrensrätt. Ansvaret för avtalsrätt åvilar DG Consumer Protection och penningtvätt återfinns inom DG Internal Market. Bristen på samordning riskerar att leda till att rättssäkerhetsfrågor inte beaktas i den omfattning som är nödvändig. En särskild kommissionär med ansvar för rättsliga frågor skulle stärka den demokratiska rättsstaten genom att garantera medborgaren skydd mot statens maktutövning och bidra till säkerställande av access to justice. Med en sådan ordning hade Europas invånare kanske besparats reglerna om datalagring och en mindre genomtänkt penningtvättslagstiftning.

En sådan struktur skulle dessutom bättre överensstämma med de nationella system som finns i flertalet medlemsländer. Där återfinns normalt säkerhets- polis- och immigrationsfrågor under ett inrikesdepartement medan övriga rättsliga frågor lyder under ett justitiedepartement. Den bakomliggande tanken är en form av maktdelning inom regeringen och regeringskansliet. Sverige utgör ett undantag härvidlag. I samband med att Inrikesdepartementet avskaffades lyftes bland annat polisfrågorna in i Justitiedepartementet.  Det kanske är så att vi delvis kan se effekterna av detta i den flodvåg av repressiva lagförslag som på senare år presenterats. Ingen minister har haft ansvaret för att helt och fullt ut beakta de rättsliga frågorna, rättssäkerheten och grundläggande rättsstatliga principer. Ingen tar ansvaret för helheten. Man kan dessvärre befara att det hade sett ännu värre ut om inte dessa frågor hanterats inom Justitiedepartementet. Vi har ju sett hur det gick när Försvarsdepartementet försökt sig på att bereda lagstiftning. De rättsliga övervägandena fick stå tillbaka för, delvis oklara, politiska mål.

FRÅGAN ÄR ÄNDÅ om det är lämpligt att justitieministern skall utsättas för Säpo- och rikspolischefer med krav på införande av nya tvångsmedel, anonyma vittnen eller ökad finansiering, samtidigt som departementet har att värna rättssäkerhet och integritet. Det kan uppstå en svårlöst intressekonflikt inom det ansvariga departementet när man skall hantera frågor som står i motsättning till varandra. Något som frihet, säkerhet, rättstrygghet och rättssäkerhet inte sällan gör. Att skapa balans mellan säkerhet/terroristbekämpning och rättssäkerhet innebär en tydlig intresseavvägning. På det nationella planet ankommer det på regering och riksdag att lösa denna ofta svåra uppgift. Inom EU åvilar detta ansvar Kommissionen, Ministerrådet och Parlamentet. För att kunna finna den rätta balansen krävs ett gott beslutsunderlag. Det förutsätter att någon har ansvaret att hävda de grundläggande rättsliga principerna. Detta i sin tur kräver en rättens advokat, ett justitiedepartement respektive ett generaldirektorat, som är befriat från inbyggda intressekonflikter. I FRA-frågan var Justitiedepartementet initialt rättstatens advokat, men tvingades tyvärr att ge upp. Grundlagsenheten vid Justitiedepartementet är inte tillräckligt oberoende och stark för att med auktoritet kunna förhindra ens de värsta avarterna. Det vore därför bra om Justitiedepartementet gavs möjlighet att återta sin självskrivna roll som regeringens organ som med oberoende, integritet, lojalitet och fri från intressekonflikter har att ansvara för den rättsliga utvecklingen och rådgivningen med allt vad det innebär. Om det innebär att säkerhets-, migrations- och polisfrågor skall överföras till ett nytt inrikesdepartement eller ej kräver vidare utredning.

Anne Ramberg
Advokatsamfundets generalsekreterare