Historisk reform
Nr 9 2005 Årgång 71
En ny utlänningslagstiftning träder ikraft den 31 mars 2006. Denna innefattar en av de största rättskipningsreformer som genomförts i modern tid. Lagen innebär i korthet att handläggning av utlänningsärenden i fortsättningen som huvudregel skall vara muntlig och att ett tvåpartsförfarande införs.
Den kommer att förändra och förstärka advokatens roll. Migrationsverkets beslut kan överklagas till en av de tre migrationsdomstolar som kommer inrättas vid länsrätterna i Malmö, Göteborg och Stockholm. Kammarrätten i Stockholm blir Migrationsöverdomstol, dit prövningstillstånd krävs. Grundtanken bakom reformen är att öka snabbheten och rättssäkerheten i processen.
Advokatsamfundet tillstyrkte mot denna bakgrund förslaget.
De som kommer till Sverige som asylsökande placeras på flyktingförläggningar runt om i landet. Dessa är ofta placerade på betydande avstånd från någon av de tre kommande migrationsdomstolarna i Malmö, Göteborg och Stockholm. Detta diskuterades under beredningen av den nya lagstiftningen. Advokatsamfundet påtalade då behovet av en migrationsdomstol även i Norrland. Detta beaktades inte av lagstiftaren som däremot framhöll tillgången till advokater i anslutning till förläggningarna. Frånvaron av en migrationsdomstol i Norrland utgjorde därför inte någon inskränkning i rätten till ett ombud och innefattade inte någon risk från rättssäkerhetssynpunkt. Det är mot denna bakgrund desto mer överraskande att ta del av asylenheternas i Malmö gemensamma riktlinjer för biträdesförordnanden. Dessa innebär nämligen att offentliga biträden i ärenden, i vilka muntlig förhandling skall äga rum, som huvudregel skall förordnas i Malmö med omnejd. Ett avstånd på cirka tio mil har bedömts som yttre lämplighetsgräns. Undantag från regeln får göras endast om synnerliga skäl föreligger. Även i de fall sökanden har eget önskemål om vem som skall förordnas som offentligt biträde skall frågan avgöras på det i riktlinjerna angivna sättet.
Enligt förarbetena till lagen om offentligt biträde skall den som förordnas till offentligt biträde som huvudregel ha sitt verksamhetsområde där den som biträdet förordnas för är bosatt. Reglerna om det fria advokatvalet medför vidare att önskemål om vem som skall förordnas som offentligt biträde som huvudregel skall beaktas.
Av riktlinjerna framgår vidare att asylenheterna i Malmö har utökat sitt geografiska ansvarsområde. Att detta har att göra med att en av de tre migrationsdomstolarna kommer att bedriva sin verksamhet i Malmö framstår som troligt. Ett av de argument som regeringen anför till stöd för att koncentrera verksamheten vid migrationsdomstolarna är att man vill bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Regeringen har också vid upprepade tillfällen tillbakavisat farhågan att den omständigheten att domstolarna kommer att förläggas till tre stora städer kommer att medföra att endast ombud å dessa orter kommer att förordnas.
Detta hindrar, enligt uppgifter i media, inte en tjänsteman på asylenheten i Malmö att meddela att i avvägningen mellan kostnader och rättssäkerhet vinner kostnadsaspekten företräde! Reformen kostar mycket pengar. Närmare ett hundratal nya ordinarie domare kommer att ha förordnats redan vid ikraftträdandet. Därtill kommer att ett stort antal föredragande, beredningsjurister liksom administrativ personal måste anställas. Nya lokaler och ny kontorsutrustning krävs. Regeringen har därför tillskjutit betydande belopp. För de nästkommande tre åren tillförs verksamheten ytterligare mer än 1500 miljoner. Tjänstemannens mycket uppriktiga uttalande liksom det beslut som ligger till grund för uttalandet strider i allt väsentligt mot den uppgivna tanken med reformen, nämligen att öka rättssäkerheten. Beslutet innebär att asylsökande på egen bekostnad skall tvingas transportera sig till den advokat som Migrationsverket förordnar, verksam inom tio mil från Malmö. Hur många asylsökande har råd och möjlighet att göra detta? Advokatsamfundet har tillskrivit myndigheten i frågan och påtalat att det sätt på vilket riktlinjerna inskränker rätten till offentligt biträde är helt oacceptabelt. Närheten till biträdet och möjligheten att i rimlig omfattning beakta önskemål om vem som skall förordnas till biträde är grundläggande förutsättningar för att uppnå en rättssäker asylprocess. Advokatsamfundet har krävt att riktlinjerna omedelbart upphävs. Något svar har ännu inte inkommit.
Migrationsverket har i vissa regioner redan bedrivit så kallad modellverksamhet med ett nytt arbetssätt vid handläggning av asylärenden. Den innebär bland annat att ett muntligt tvåpartsförhållande tillämpas. I likhet med den nya lagstiftningen leder detta till en förändrad och mer aktiv roll för det offentliga biträdet vid asylutredningar. Regeringen har fattat beslut om att det nya arbetssättet skall tillämpas vid Migrationsverkets alla asylenheter före den 1 juli 2005. Denna försöksverksamhet har på vissa håll fungerat bra och på andra mindre bra.
Exempel på missförhållanden förekommer alltjämt. Asylenheten i Boden skickar till exempel först när beslut meddelas ut protokollet från den muntliga förhandlingen till det offentliga biträdet. Indikationer finns även på att rätten till muntlig genomgång har inskränkts. Inte heller detta är godtagbart. Ty därigenom berövas det offentliga biträdet möjlighet att reagera på eventuella felaktigheter i protokollet innan verket fattar beslut. Inte heller kan inskränkningar i rätten till muntlig handläggning accepteras.
Av den så kallade Utlänningshandboken utgiven av Migrationsverket framgick tidigare bland annat att ett biträde av verket ansågs ha dubbla lojaliteter – dels mot klienten, dels mot staten. Vidare påstods att det kan uppstå motsättningar mellan det som biträdet anser sig behöva göra som biträde (advokatetiken) och vad som skall anses utgöra ersättningsgillt arbete. Biträdena var enligt handboken skyldiga att handlägga ärenden så billigt som möjligt. Exempel på beslut från Migrationsverket som direkt återgav dessa skrivningar från handboken kom till Advokatsamfundets kännedom. Advokatsamfundet fann då skäl uppmärksamma Migrationsverket på advokatens roll i samhället och att Rättegångsbalken föreskriver att en advokat i sin verksamhet redbart och nitiskt skall utföra de uppdrag som anförtros honom och iaktta god advokatsed. Av Vägledande regler om god advokatsed följer att en advokats främsta plikt är att, inom ramen för vad lag och god advokatsed bjuder, efter bästa förmåga tillvarata klientens intressen. Advokaten är enligt de vägledande reglerna dessutom skyldig att gentemot klienten iaktta trohet och lojalitet. En advokat får därför inte, utan klientens samtycke, till Migrationsverket redovisa uppgifter som talar till klientens nackdel.
Att Migrationsverket krävde att en advokat som förordnas som offentligt biträde skulle ha lojalitet inte bara mot sin klient utan även mot Migrationsverket var utomordentligt häpnadsväckande. Till detta kom instruktionen att ett ärende skall handläggas så billigt som möjligt. Det kan allvarligt ifrågasättas om denna anvisning verkligen kan anses motsvara den skälighets- och rimlighetsbedömning som Rättshjälpslagen föreskriver. Advokatsamfundet krävde att formuleringen ändrades. Migrationsverket har i skrivelse till Advokatsamfundet instämt i den kritik som framförts. Detta till trots bibehölls de felaktiga formuleringarna och användes fortfarande i verkets beslutsmotiveringar. Advokatsamfundet tillskrev ånyo Migrationsverket, som utlovade att säkerställa att de tidigare påtalade felaktigheterna omgående rättades.
Sammantaget pekar dessa företeelser på en bristande förståelse för och kunskap om advokatrollen. Det inträffade visar på behovet av att berörda tjänstemän underkastas grundläggande utbildning i rättssäkerhet. Även om Migrationsverkets ledning vid upprepade tillfällen har uttalat sitt stöd för Advokatsamfundets synpunkter kan det starkt ifrågasättas om dessa synpunkter når ut i organisationen. Dessa problem riskerar ytterst att äventyra hela reformen med en ny instans- och processordning. Det är således av största vikt att Migrationsverket snarast vidtar åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Men även när så sker finns anledning att överväga Migrationsverkets roll vid förordnande av biträde. Advokatsamfundet har som framgått ovan i flera fall uppmärksammats på yttranden och beslut från Migrationsverket som klart utvisar det olämpliga i att verket förordnar offentliga biträden. Att den myndighet som är den asylsökandes motpart i processen, dvs Migrationsverket också förordnar biträdet är, vilket Advokatsamfundet också påtalat, otillfredsställande och underminerar advokatens oberoende. Det är som om åklagarna skulle förordna offentliga försvarare i brottmål.
ANNE RAMBERG
Generalsekreterare
Publicerad i nr 9/2005
Advokatsamfundet tillstyrkte mot denna bakgrund förslaget.
De som kommer till Sverige som asylsökande placeras på flyktingförläggningar runt om i landet. Dessa är ofta placerade på betydande avstånd från någon av de tre kommande migrationsdomstolarna i Malmö, Göteborg och Stockholm. Detta diskuterades under beredningen av den nya lagstiftningen. Advokatsamfundet påtalade då behovet av en migrationsdomstol även i Norrland. Detta beaktades inte av lagstiftaren som däremot framhöll tillgången till advokater i anslutning till förläggningarna. Frånvaron av en migrationsdomstol i Norrland utgjorde därför inte någon inskränkning i rätten till ett ombud och innefattade inte någon risk från rättssäkerhetssynpunkt. Det är mot denna bakgrund desto mer överraskande att ta del av asylenheternas i Malmö gemensamma riktlinjer för biträdesförordnanden. Dessa innebär nämligen att offentliga biträden i ärenden, i vilka muntlig förhandling skall äga rum, som huvudregel skall förordnas i Malmö med omnejd. Ett avstånd på cirka tio mil har bedömts som yttre lämplighetsgräns. Undantag från regeln får göras endast om synnerliga skäl föreligger. Även i de fall sökanden har eget önskemål om vem som skall förordnas som offentligt biträde skall frågan avgöras på det i riktlinjerna angivna sättet.
Enligt förarbetena till lagen om offentligt biträde skall den som förordnas till offentligt biträde som huvudregel ha sitt verksamhetsområde där den som biträdet förordnas för är bosatt. Reglerna om det fria advokatvalet medför vidare att önskemål om vem som skall förordnas som offentligt biträde som huvudregel skall beaktas.
Av riktlinjerna framgår vidare att asylenheterna i Malmö har utökat sitt geografiska ansvarsområde. Att detta har att göra med att en av de tre migrationsdomstolarna kommer att bedriva sin verksamhet i Malmö framstår som troligt. Ett av de argument som regeringen anför till stöd för att koncentrera verksamheten vid migrationsdomstolarna är att man vill bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Regeringen har också vid upprepade tillfällen tillbakavisat farhågan att den omständigheten att domstolarna kommer att förläggas till tre stora städer kommer att medföra att endast ombud å dessa orter kommer att förordnas.
Detta hindrar, enligt uppgifter i media, inte en tjänsteman på asylenheten i Malmö att meddela att i avvägningen mellan kostnader och rättssäkerhet vinner kostnadsaspekten företräde! Reformen kostar mycket pengar. Närmare ett hundratal nya ordinarie domare kommer att ha förordnats redan vid ikraftträdandet. Därtill kommer att ett stort antal föredragande, beredningsjurister liksom administrativ personal måste anställas. Nya lokaler och ny kontorsutrustning krävs. Regeringen har därför tillskjutit betydande belopp. För de nästkommande tre åren tillförs verksamheten ytterligare mer än 1500 miljoner. Tjänstemannens mycket uppriktiga uttalande liksom det beslut som ligger till grund för uttalandet strider i allt väsentligt mot den uppgivna tanken med reformen, nämligen att öka rättssäkerheten. Beslutet innebär att asylsökande på egen bekostnad skall tvingas transportera sig till den advokat som Migrationsverket förordnar, verksam inom tio mil från Malmö. Hur många asylsökande har råd och möjlighet att göra detta? Advokatsamfundet har tillskrivit myndigheten i frågan och påtalat att det sätt på vilket riktlinjerna inskränker rätten till offentligt biträde är helt oacceptabelt. Närheten till biträdet och möjligheten att i rimlig omfattning beakta önskemål om vem som skall förordnas till biträde är grundläggande förutsättningar för att uppnå en rättssäker asylprocess. Advokatsamfundet har krävt att riktlinjerna omedelbart upphävs. Något svar har ännu inte inkommit.
Migrationsverket har i vissa regioner redan bedrivit så kallad modellverksamhet med ett nytt arbetssätt vid handläggning av asylärenden. Den innebär bland annat att ett muntligt tvåpartsförhållande tillämpas. I likhet med den nya lagstiftningen leder detta till en förändrad och mer aktiv roll för det offentliga biträdet vid asylutredningar. Regeringen har fattat beslut om att det nya arbetssättet skall tillämpas vid Migrationsverkets alla asylenheter före den 1 juli 2005. Denna försöksverksamhet har på vissa håll fungerat bra och på andra mindre bra.
Exempel på missförhållanden förekommer alltjämt. Asylenheten i Boden skickar till exempel först när beslut meddelas ut protokollet från den muntliga förhandlingen till det offentliga biträdet. Indikationer finns även på att rätten till muntlig genomgång har inskränkts. Inte heller detta är godtagbart. Ty därigenom berövas det offentliga biträdet möjlighet att reagera på eventuella felaktigheter i protokollet innan verket fattar beslut. Inte heller kan inskränkningar i rätten till muntlig handläggning accepteras.
Av den så kallade Utlänningshandboken utgiven av Migrationsverket framgick tidigare bland annat att ett biträde av verket ansågs ha dubbla lojaliteter – dels mot klienten, dels mot staten. Vidare påstods att det kan uppstå motsättningar mellan det som biträdet anser sig behöva göra som biträde (advokatetiken) och vad som skall anses utgöra ersättningsgillt arbete. Biträdena var enligt handboken skyldiga att handlägga ärenden så billigt som möjligt. Exempel på beslut från Migrationsverket som direkt återgav dessa skrivningar från handboken kom till Advokatsamfundets kännedom. Advokatsamfundet fann då skäl uppmärksamma Migrationsverket på advokatens roll i samhället och att Rättegångsbalken föreskriver att en advokat i sin verksamhet redbart och nitiskt skall utföra de uppdrag som anförtros honom och iaktta god advokatsed. Av Vägledande regler om god advokatsed följer att en advokats främsta plikt är att, inom ramen för vad lag och god advokatsed bjuder, efter bästa förmåga tillvarata klientens intressen. Advokaten är enligt de vägledande reglerna dessutom skyldig att gentemot klienten iaktta trohet och lojalitet. En advokat får därför inte, utan klientens samtycke, till Migrationsverket redovisa uppgifter som talar till klientens nackdel.
Att Migrationsverket krävde att en advokat som förordnas som offentligt biträde skulle ha lojalitet inte bara mot sin klient utan även mot Migrationsverket var utomordentligt häpnadsväckande. Till detta kom instruktionen att ett ärende skall handläggas så billigt som möjligt. Det kan allvarligt ifrågasättas om denna anvisning verkligen kan anses motsvara den skälighets- och rimlighetsbedömning som Rättshjälpslagen föreskriver. Advokatsamfundet krävde att formuleringen ändrades. Migrationsverket har i skrivelse till Advokatsamfundet instämt i den kritik som framförts. Detta till trots bibehölls de felaktiga formuleringarna och användes fortfarande i verkets beslutsmotiveringar. Advokatsamfundet tillskrev ånyo Migrationsverket, som utlovade att säkerställa att de tidigare påtalade felaktigheterna omgående rättades.
Sammantaget pekar dessa företeelser på en bristande förståelse för och kunskap om advokatrollen. Det inträffade visar på behovet av att berörda tjänstemän underkastas grundläggande utbildning i rättssäkerhet. Även om Migrationsverkets ledning vid upprepade tillfällen har uttalat sitt stöd för Advokatsamfundets synpunkter kan det starkt ifrågasättas om dessa synpunkter når ut i organisationen. Dessa problem riskerar ytterst att äventyra hela reformen med en ny instans- och processordning. Det är således av största vikt att Migrationsverket snarast vidtar åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Men även när så sker finns anledning att överväga Migrationsverkets roll vid förordnande av biträde. Advokatsamfundet har som framgått ovan i flera fall uppmärksammats på yttranden och beslut från Migrationsverket som klart utvisar det olämpliga i att verket förordnar offentliga biträden. Att den myndighet som är den asylsökandes motpart i processen, dvs Migrationsverket också förordnar biträdet är, vilket Advokatsamfundet också påtalat, otillfredsställande och underminerar advokatens oberoende. Det är som om åklagarna skulle förordna offentliga försvarare i brottmål.
ANNE RAMBERG
Generalsekreterare
Publicerad i nr 9/2005