Lagstiftning i ett föränderligt samhälle

Bakgrunden är denna. Samfundet avger cirka 100 remissyttranden per år främst till Justitiedepartementet, men också till UD, Finansdepartementet och Näringsdepartementet. Den lagstiftning samfundet har anledning yttra sig över har ofta rättssäkerhetsaspekter. Det är främst detta perspektiv som samfundet söker anlägga vid sina yttranden över lagförslag. Denna omfattande remissverksamhet, som bereds av ledamöterna och kansliet, har föranlett viktiga erfarenheter och reflektioner. Det var främst dessa erfarenheter jag presenterade på seminariet.
Lagstiftningsfrågorna är ständigt aktuella och numera ofta svårare än vad som tidigare var fallet. Lagstiftningen kan ses som imperativ eller handlingsnormer för medborgaren. Ofta bygger lagstiftningen på de moraluppfattningar som från tid till annan är rådande i samhället. Problem uppstår när diskrepans uppkommer mellan å ena sidan medborgarnas rättsuppfattning och, å andra sidan, lagen och dess tillämpning såsom den kommer till uttryck hos de rättstilllämpande myndigheterna. Ett sådant färskt exempel är brottsbalkens regler om sexualbrott liksom de processrättsliga bevisregler som rättegångsbalken föreskriver. Media – folkets domstol – kräver nu hårdare tag med uppgivande av grundläggande rättigheter för den misstänkte. Grunden för detta synes vara att man anser att folkdomstolen bättre än de av samhället inrättade domstolarna kan avgöra straffbarheten i en viss gärning.
Lagstiftning är ytterst ett medel att tillgodose politiska syften och att uppnå sociala eller ekonomiska mål. Vissa minimikrav brukar uppställas på lagstiftningen. Den skall vara klar och tydlig. Den skall vara noggrant övervägd och förberedd. Den skall vara förutsebar. Lag får inte stiftas för enskilda personer eller fall. Det är förbjudet att stifta retroaktiv lag i straffrättsliga sammanhang. Lag får inte strida mot grundlag. Lagstiftningen skall också vara i överensstämmelse med övergripande normer såsom som EU-rätten och Europakonventionen.

EN GRUNDLÄGGANDE förutsättning för varje lagstiftningsåtgärd bör vara att det finns ett behov därav. Vidare bör krävas att lagstiftningen utformas så att den blir effektiv i förhållande till sitt syfte. En viss klåfingrighet kan ibland märkas som en eftergift till folkopinionen – samtidigt som lagstiftaren inte sällan underlåter att ta initiativ till lagstiftning trots att behov föreligger. Inte sällan begravs omfattande utredningar i någon byrålåda på departementet. För en sådan hantering framföres ibland politiska skäl eller resursbrist. Förslaget till ny försäkringsavtalslag tog cirka femton år att framlägga. Man undrar hur länge den parlamentariska s.k. Hirschfeldtska utredningen om bl.a. tillsättning av de högre domarna skall samla damm. Grupptalan, revisorslagen och sexköpslagen är andra exempel på lagstiftning som inte synes ha varit rimligt effektiv, oaktat ett behov kan ha förelegat.

MÅNGA OMSTÄNDIGHETER påverkar lagstiftaren: förändringstakten, globalisering, ökad komplexitet, ökad transparens och informationsflöde, massmedias ökade roll, starka lobbyingorganisationer. EU-inträdet och införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt innebär givetvis betydande förändringar. Vi har importerat en helt ny och till omfånget betydande regelmassa. Lagar och regler bestäms och tolkas i Luxemburg, Bryssel och Strasbourg. En delvis ny lagstiftningsteknik och tradition aktualiseras. Förarbeten kommer sannolikt att få allt mindre betydelse i framtiden. Riksdagens roll har förändrats. Mer resurser avsätts till förhandlingar. Tempot i lagstiftningen har skruvats upp. Om Domarutredningens förslag till en öppen domarbana och slopande av domarutbildningen leder till lagstiftning, kommer kanslihuset dessutom att få ansvara för rekryteringen av rättssakkunniga och andra beredningsjurister och – liksom andra arbetsgivare – även ta ansvar för dem. Detta betyder att rättssakkunniga liksom framtidens domare kommer att ha en annan bakgrund. Detta kan komma att påverka såväl sättet att skriva lagar som tillämpningen av dem.
Vad lagstiftaren dock kan påverka är själva beredningen. En allmän iakttagelse är att politiska överväganden tidigare kommer in i lagstiftningsarbetet. Direktiven tenderar att göras mycket smala. Rättshjälpslagen är ett sådant exempel. Beställningsuppdrag med en uttalad politisk vilja och en tydlig markering om det förväntade resultatet är vanliga. Utredningarnas sammansättning är en annan faktor av betydelse, liksom urvalet av remissinstanser och remisstiderna, som inte sällan är mycket korta. Allvarliga brister i beredningsunderlaget förekommer också. Exempel härpå är rambesluten om terrorism och den s.k. arresteringsordern, vilka också föranledde kraftig kritik från samfundet liksom från Lagrådet. I ivern att visa handlingskraft saknas ibland erforderlig analys och utredning. Underlåtenhet att redovisa synpunkter som framkommit under remissarbetet är en annan företeelse som man som remissinstans kan ha synpunkter på. Det förekommer likaledes att departementet utan att man förstår varför helt försummar att beakta remissinstansernas synpunkter. Vidare har framförts kritik mot att regeringen ibland borde ha gått till Lagrådet, men avstått. Det har även förekommit att regeringen inte följer Lagrådets kritik. Två gånger var förslaget om åtgärder mot klotter i Lagrådet. Båda tillfällena ledde till allvarlig kritik. Detta till trots har riksdagen nu beslutat i strid med Lagrådets synpunkter, som för övrigt delades av samfundet redan under remissbehandlingen.
KVALITETEN I LAGSTIFTNINGEN riskerar att försämras. Utvecklingen ställer nya och andra krav på lagstiftaren såväl vad gäller kvalitetshöjning som kvalitetssäkring. Detta ökar behovet av en god beredning. En översyn av formerna för beredning av lagstiftningsärenden är på sin plats. Tiden kanske kräver en annan metodik och systematik liksom nya arbetsformer inom regeringskansli och riksdag, särskilt vad angår EU-rättslig lagstiftning. EU-nämndens roll bör diskuteras. Kan fackutskotten helt ta över EU-nämndens roll eller skall man inrätta särskilda permanenta samrådsgrupper också utanför det parlamentariska systemet? Många frågor finns att närmare utreda.
I takt med den utökade populariseringen inom politiken finns grundad anledning att överväga en utökad domstolskontroll av lagstiftningen. Det kan ske genom ett förstärkt lagråd innebärande bl.a. en skyldighet att gå till Lagrådet, en utvidgad lagprövning, vilket förutsätter att domstolarna axlar sitt normprövningsansvar, borttagande av uppenbarhetsrekvisitet eller införandet av en författningsdomstol. Direktiv till en översyn av regeringsformen håller för närvarande på att utarbetas inom statsrådsberedningen.
Från min utgångspunkt ser jag en uppenbar risk för att kortsiktiga politiska hänsyn får företräde och sakargument får stå tillbaka i samband med lagstiftningsarbetet i ett mediestyrt samhälle som vårt. Risken för kortsiktiga hänsyn och populism särskilt vad gäller vissa typer av brott är påtaglig. Som jag nämnde inledningsvis är sexualbrottslagstiftningen ett sådant exempel. Reaktionerna efter den s.k. Tumbadomen inger betänkligheter. Att över tvåhundratusen medborgare undertecknat ett upprop till Riksåklagaren är uttryck för människors moraluppfattning och tillika engagemang. Det är i sig sunt och bra. Men att företrädare för lagstiftaren i olika skepnader tillåter sig att reagera med samma känslomässigt färgade rop på lagstiftning och åtgärder från RÅ:s sida inger betänkligheter.

TILL DETTA KOMMER särskilt den otillräckliga beredningen av olika rättsakter inom EU, där tempo och förhandlingstaktiska överväganden riskerar att smitta av sig och bidra till en försämring av kvalitén också i den nationella lagstiftningen, som i allmänhet hitintills trots allt uppvisat en god kvalitet. Samtidigt erbjuder EU-inträdet också möjligheter att utveckla och förfina lagstiftningen. Det mödosamma harmoniseringsarbetet ställer stora krav på de enskilda medlemsländerna.
Rättssamhället kräver hög kvalitet på lagstiftningen. Endast då kan en kvalitativ rättstillämpning komma till stånd. Detta förutsätter inte minst att det också finns effektiva domstolar som möjliggör rätten till domstolsprövning inom rimlig tid. Något som synes avlägset efter de nya sparmål som uppställts.
En hälsosam självinsikt i brister från lagstiftarens sida och lyhördhet för argument utgör det nu avhållna seminariet ett gott exempel på. Lagstiftning är en svår uppgift och särskilt svår för de opolitiska tjänstemän som ibland får klä skott för de politiska visioner som lagstiftaren anvisar.

ANNE RAMBERG
Generalsekreterare