Hur länge ska underrättelseverksamhet vara en vit fläck på den juridiska kartan?

I dessa tider med gängkriminalitet, sprängningar och skjutningar blir polisens förmåga att samla, analysera och bearbeta information om personer, händelser och företeelser allt viktigare för att klara upp begångna brott och, om möjligt, förhindra framtida brottslighet. Kort sagt att effektivt bedriva det som kallas underrättelseverksamhet. Vad är då underrättelseverksamhet? Man kan säga att det definieras negativt; det rör sig nämligen om uppgifter om brottslighet som inte är av så konkret natur att uppgifterna kan läggas till grund för en förundersökning.

Det finns detaljerade regler för hur polisen får hämta in information i brottsutredningar. Det finns likaså utförliga bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas inom brottsbekämpningen. Då kan man ju tro att det förhåller sig på samma sätt med underrättelseverksamheten, att den är noggrant reglerad. Men så är det inte. Underrättelseverksamheten är i själva verket helt oreglerad, en vit fläck på den juridiska kartan. Det finns inga bestämmelser om vilka förutsättningar som krävs för att bedriva underrättelseverksamhet, hur sådan verksamhet börjar och slutar och vem som får besluta att underrättelseverksamhet ska bedrivas beträffande en viss företeelse eller en viss person. Det är inte ens givet vilka myndigheter som får ägna sig åt underrättelseverksamhet. Den enda regle­ring som finns rör i praktiken vilka personuppgifter som får behandlas.

Men spelar det någon roll om underrättelseverksamheten är oreglerad? Ja, det gör det, framför allt därför att numera får hemliga tvångsmedel användas i underrättelseverksamhet. Hemliga tvångsmedel och all den information de kan ge tillhör det mest integritetskänsliga inom brottsbekämpningen. Det började i liten skala med att Säkerhetspolisen år 2008 enligt en tidsbegränsad lag fick möjlighet att använda vissa hemliga tvångsmedel i preventivt syfte. Några år senare fick bland andra polisen och Tullverket rätt att i sin underrättelseverksamhet hämta in vissa uppgifter från teleoperatörer. Hemlig dataavläsning i underrättelseverksamhet infördes år 2020. I början av den här ­månaden utvidgades möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i underrättelseverksamhet kraftigt, i syfte att få bukt med den gängkriminalitet som ligger bakom den pågående våldsvågen.

Mängden information som polisen kan få tillgång till i underrättelseverksamheten, både genom hemliga tvångsmedel och på annat sätt, blir bara större och större. Det enkla skälet till det är att de allra flesta numera lever sina liv i den digitala miljön. Mobiltelefonen, surfplattan och datorn innehåller allt från betydelselösa detaljer, som ingen skulle vara intresserad av att dölja (till exempel kvittot från mataffären eller inköpslistan), till djupt personlig information (som exempelvis rör egen och anhörigas hälsa, politiska åsikter, sexuella preferenser och annat). Därmed blir den formella regleringen kring hur sådan information får hämtas in och hur den får användas allt viktigare för den enskilde.

Hur kan det då komma sig att underrättelseverksamheten är oreglerad? Som jag ser det har det en historisk förklaring. Underrättelseverksamheten är sprungen ur polisens spaningsverksamhet, som med rätta fortfarande är oreglerad. Före millennieskiftet förändrades den verksamheten på så sätt att det blev alltmer uppenbart att alla medarbetare i polisen i större utsträckning måste spara, sammanställa och dela den information som man hade, för att kunna bekämpa den alltmer välorganiserade brottsligheten. Samtidigt ställdes det högre krav på hur personuppgifter fick behandlas genom personuppgiftslagen. Den lagstiftning som initierades av dåvarande Europeiska gemenskapen satte en gemensam standard för Europa. Därmed kom de första författningskraven på polisens underrättelseverksamhet, i form av bestämmelser om vilka personuppgifter som fick registreras. Den regleringen har senare moderniserats, som ett led i EU:s stora dataskyddsreform. Däremot finns det fortfarande inte någon reglering av underrättelseverksamheten som sådan.

Men det räcker väl att det normalt krävs domstolsbeslut för att få använda hemliga tvångsmedel i underrättelseverksamhet? Domstolarna är ju vår yttersta rättssäkerhetsgaranti. Formellt kan det se bra ut, men man måste ställa sig frågan hur mycket domstolarna egentligen vet om de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, hur den bedrivs och vilka resultat man kan förvänta sig av den. Det blir ju extra viktigt, eftersom det inte finns någon formell reglering att luta sig mot. I det sammanhanget är det intressant att notera att åklagarna, som står betydligt närmare polisens verksamhet, för några år sedan ytterst ogärna tog på sig uppgiften att besluta om inhämtning av uppgifter från teleoperatörer i underrättelseverksamhet, med motiveringen att de inte hade tillräcklig kunskap om den verksamheten.

Jag har i många år efterfrågat att underrättelseverksamheten regleras. Men intresset av det har varit minst sagt begränsat. I stället har lagstiftningen byggts ut på det sättet att polisen har fått rätt att använda fler och fler tvångsmedel i sådan verksamhet utan att de grundläggande förutsättningarna för verksamheten som sådan har klarlagts. Förmodligen krävs det inte någon särskilt omfattande lagstiftning för att ge underrättelseverksamheten en mer stabil grund, men ju längre tiden går och ju fler tvångsmedel som får användas, desto svårare kan det bli att åstadkomma det.

Eftersom underrättelseverksamheten har blivit så viktig – inte minst i kampen mot gängkriminaliteten – är det enligt min uppfattning i längden inte rimligt att den verksamheten förblir oreglerad. Den rättspraxis som utvecklas kring Europakonventionen kan komma att ställa krav som vår lagstiftning har svårt att leva upp till. Hur ska Sverige kunna förklara vilka regler som gäller för underrättelseverksamheten om något mål som rör användning av hemliga tvångsmedel i sådan verksamhet förs upp i Europadomstolen? För att inte brottsbekämpningen i framtiden ska ställas inför större problem än nödvändigt vore det bättre om lagstiftaren redan nu läker den brist som finns och skapar en robust reglering.

Gunnel Lindberg 

Gunnel Lindberg, som är före detta överåklagare, är ordförande i Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, statlig utredare och författare till en bok om straffprocessuella tvångsmedel.