Miljöprövning ur ett advokatperspektiv – vad kan göras bättre?

I höst är det 20 år sedan jag började arbeta med miljölagstiftning på advokatbyrå. Redan från start kom jag i kontakt med miljötillståndsprocesserna, vilka med tiden kommit att bli mitt främsta fokusområde. Då för två decennier sedan var miljöprövning inget som tog någon större plats i debatten, om det inte skett något helt exceptionellt. Verksamheter etablerades och utvecklades. Förelåg det inga avgörande motstående intressen handlade miljöprövningen, i grova drag, i mångt och mycket om villkoren som skulle föreskrivas för anläggandet och driften. Även om det i utförarled ibland givetvis frustades över att en miljöprövning kunde dra ut på tiden så var tidsaspekten sällan verksamhetskritisk.

Gradvis har det hänt något, inte minst när det gäller inblandade aktörers upplevelse av systemet. Inlägg om miljöprövning och hantering av miljötillstånd har de senaste åren allt oftare tagit plats även på ledarsidor. Avvisade tillståndsansökningar, avslag för tillstånd till samhällsviktiga fortsatta verksamheter och tidsutdräkt i prövningarna har föranlett att miljöprocessen satts under lupp. Utan att göra anspråk på att sitta inne med ”facit” får noteras att om processen inte upplevs fungera tillfredsställande så finns redan där skäl till reflektion över om något kunde göras annorlunda. Ur advokatperspektivet är frågorna om rättssäkerhet och förutsägbarhet centrala.

Vindkraft, bergtäkter, avfallsanläggningar, industrier, livsmedels­produktion, gruvdrift med mera – sådan verksamhet som anses ha miljöpåverkan kräver miljöprövning, och i den något större skalan då miljötillstånd, enligt vad som närmare regleras i miljöprövningsförordningen. Tillstånd söks i första instans, beroende av klassning, hos antingen länsstyrelsens miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol. Naturvårdsverket har sammanfattat att i Sverige måste cirka 6 000 verksamheter ha ett tillstånd. Lägger vi till de verksamheter som miljöprövas med anmälningsplikt hos tillsynsmyndighet på nivån under tillstånd tillkommer cirka 20 000 verksamheter. Det är alltså inte få som berörs av miljöprövningssystemet. Därtill kommer de verksamheter som inte är prövningspliktiga med miljötillstånd eller miljöanmälan, men som ändå kräver samråds­prövning hos länsstyrelsen om de väsentligt påverkar naturmiljön. En växande prövningsgrupp för detta system är storskalig solkraft, där omfattningen på de prövningarna växer och det kan ifrågasättas om solkraften inte borde prövas i ett helt annat format.

Vika utmaningar är det då i stort vi ser?

Olika utmaningar i olika branscher

Kraven och utmaningarna när det gäller miljöprövning varierar mellan olika branscher, själva processen är dock densamma. Utbyggnaden av vindkraft möter till exempel utmaningar i form av kommunala veton, Försvarsmaktens i praktiken närmast obegränsade företräde samt oklarheter beträffande vilken påverkan på naturvärden som är godtagbar. Utsläppande verksamheter möter utmaningar bland annat i form av tolkningar av vad EU:s vattendirektiv egentligen kräver. Detta har aktualiserats för industri såväl som för gruv- och täktbranscherna. I princip samtliga tillståndspliktiga verksamheter möter i något avseende utmaningar i form av att det sällan är på förhand givet vilka utredningar som måste till för att prövningsunderlaget ska anses tillräckligt eller vilken miljöpåverkan som kommer anses acceptabel. Även om miljöprövningens utfall varken kan eller ska garanteras på förhand får det anses centralt att själva ramen för och innehållet i prövningen är så tydliga som möjligt för att undvika att tilltron till systemet naggas i kanten.

MKB:n och frågan om tid

Ofta är det svårt att på förhand förutspå hur lång tid prövningen kommer att ta. Att en miljöprövning tar tid medför utmaningar även för själva prövningen som sådan. En långdragen miljöprövning medför risker för att underlaget för prövningen inte längre är representativt. Även om en komplett miljökonsekvensbeskrivning (MKB) är en processförutsättning så leder tidsutdräkt i processen inte sällan till att kompletteringar av underlaget behöver göras mer eller mindre i realtid för att fånga upp förändringar, till exempel i omgivande miljö. Det skapar osäkerhet om miljökonsekvensbeskrivningens roll i ett senare skede och också om vilken betydelse sent tillkomna förändringar ska få ur ett större tillåtlighetsperspektiv. Hur lång tid en prövning tar kan med andra ord påverka själva kvaliteten i utfallet.

Tillåtlighet och förutsägbarhet

En kärnfråga i miljöprövningen är den så kallade tillåtligheten. När tillåtlighet visats, vilket i korthet innebär att det inte uppstår någon oacceptabel påverkan på motstående intressen inom ramen för vad som ska prövas enligt miljöbalken samt att inga formella förbud föreligger, så ska tillstånd utfärdas. Om denna fråga brutits ner och reglerats direkt i miljöbalken, med ett tydliggörande av vad ”tillåtlighet” är och när det föreligger, tror jag att mycket hade varit vunnet. Jag menar inte att det finns några grundläggande fel eller brister i miljöbalken. Däremot föranleder osäkerheten beträffande tillämpningen, inom de vida ramar som föreligger framför allt gällande val av plats för en verksamhet, behov av tydliggörande. Det handlar varken om lägre miljökrav eller hastiga prövningar. Det handlar om förutsägbarhet och rättssäkerhet. Ett välkommet tillskott till lokaliseringsregeln i stort skulle också vara – inte minst för att sätta riktningen – att klimatnyttans roll tydliggjordes direkt däri.

Att se över lagstiftning för att göra den ”enklare” har, enligt min erfarenhet, emellertid sällan den effekten. Förändringsarbetet inför den nya plan- och bygglagen 2011 respektive MKB-förfarandet i miljöbalken 2018 visar på detta. För att uppnå ett enklare och snabbare förfarande är frågan snarare om utgångspunkten borde vara att se över vad som faktiskt behöver och önskas regleras snarare än vilka delar av befintligt regelsystem som skulle kunna förenklas. Detta är dock så klart tidsödande och knappast ett sätt för att åstadkomma snabba ändringar, men något som mycket väl skulle kunna göras parallellt med agerande utifrån de åtgärdsförslag som redan ligger på bordet.

Miljöprövningsutredningen och fortsatta utredningar

Miljöprövningsutredningen presenterade i juni förra året flera utmärkta förslag som skulle vara verkningsfulla, bland annat att ändringstillstånd ska vara huvudregel när någon ansöker om att ändra en miljöfarlig verksamhet, att det ska bli tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt för ändring av en tillståndspliktig verksamhet, att det införs en möjlighet att förlänga giltighetstiden för befintliga tidsbegränsade tillstånd och att tidsplaner ska användas oftare för att öka förutsägbarheten i handläggningen. Även förslagen om att stärka länsstyrelsens roll under samrådet och att komplettering av en ansökan som utgångspunkt ska ske enbart vid ett tillfälle leder åt rätt håll för att åstadkomma en tydligare och mer förutsägbar prövning. Det är bara att hoppas på att dessa förslag också omsätts i lagtext.

En ny utredning (dir. 2023:78) är sedan juni nu i år också tillsatt av regeringen för att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2024. I denna del får vi hoppas på att detta inte leder till att de nämnda förslagen från Miljöprövningsutredningen fördröjs och att den nya utredningen snarare mynnar ut i ytterligare förbättringsförslag på temat.

Goda exempel ur praxis

Det är lätt att stirra sig blind på det som utgör hinder och utmaningar. Det ska samtidigt kommas ihåg att systemets utformning möjliggör att en miljöprövning också kan förlöpa smidigt. Vad diskussionen bör handla om är således hur förutsägbarheten i tillämpningen av regelverket kan öka genom förtydliganden av detta.

I ett nyligen avgjort mål vid mark- och miljödomstol avseende tillståndsprövning för återstart av en gruva i Östhammars kommun meddelades tillstånd inom cirka ett år från ansökans ingivande. En aktiv länsstyrelse såg till att många frågor kom på bordet under samrådsprocessen, domstolen i sin tur arbetade med aktiv processledning och tidsplanering av målet. Ansökan kungjordes cirka fyra månader efter inlämnande. Kompletteringar hade dessförinnan begärts in från domstolens egen sida. Synpunkter på ansökan från remissinstanser, närboende samt andra aktörer togs in efter kungörelse. Huvudförhandling i målet kunde hållas drygt tio månader efter ansökans ingivande. Utfallet av prövningen, meddelat tillstånd, var uppenbarligen tydligt avvägt eftersom ingen överklagade tillståndsdomen. Från ansökans inlämnande till lagakraftvunnet avgörande en tidsåtgång på knappt 13 månader. Sammantaget ett fint exempel på hur en miljöprövning av en komplex verksamhet också kan fortgå.

Behov av systemtänk och samordning

Stora investeringar i elkraftproduktion och materialförsörjning är inte sällan beroende av flera prövningar i olika led. En vindkraftpark är till exempel beroende av att det finns elnät att mata ut kraftproduktionen på. En elintensiv industri är åt andra hållet beroende av att det finns antingen en produktionskälla eller i vart fall elnät i närheten för överföring av el. Detta sätter fokus på när i tiden de olika prövningarna kan och bör påbörjas. Om miljötillstånd inte lämnas för produktionskällan av el finns givetvis inget behov av att till exempel nätkoncession prövas för anslutningsledningar. Detta är inget nytt. Vad som är nytt är att långdragna tillståndsprövningar med osäkra utgångar i kombination med bland annat ökad elanvändning och elektrifiering gör att just tidsaspekten kommit att bli en allt större faktor. Det sätter fokus på att det i vart fall för större satsningar finns ett behov av dialog mellan sökande parter och berörda myndigheter för att se över om och hur dessa tidsfaktorer kan kortas ur ett systemperspektiv.

Avslutande kommentarer

Markanvändningsfrågor av stor dignitet innehåller oavsett vilken näring som etableras eller utvecklas ytterst en demokratiaspekt och frågor om acceptans. Detta är svåra frågor och ska så vara. I allas intresse ligger oavsett att prövningen av frågorna är så tydlig och förutsägbar som möjligt.

Det förtjänar att noteras att miljöbalken utgör ramlagstiftning. Så länge själva upplägget för miljöprövning inte görs om är detta basen för prövningen. Grundläggande regler om markanvändning och avvägningar finns i de inledande kapitlen i lagstiftningen. Om andra avvägningar i grunden ska göras är en politisk fråga. Inom ramen för befintligt system, med precisering av när tillåtlighet föreligger, med tydliggörande av lokaliseringsregeln och gärna med reglering av klimatnyttans roll däri samt införande av flera av de förslag från Miljöprövningsutredningen som noterats ovan, skulle mycket vara vunnet och detta med relativt små medel. Tillämpning av regelverk kan aldrig säkerställas på förhand. Utrymmet för att onödiga hinder och omotiverad tidsåtgång ska stoppa upp miljöprövningar kan däremot göras mindre.

Tove Andersson
Advokat och partner vid Setterwalls Advokatbyrå