Slutbetänkande av 2020 års grundlagskommitté Stärk skyddet för grundlagen och domstolarnas oberoende

2020 års parlamentariskt sammansatta grundlagskommitté har letts av justitierådet och HD:s ordförande Anders Eka. Kommittén lämnar en rad förslag som syftar till att göra det svårare att ändra grundlagen och till att förstärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende.

När det gäller de olika förslagen lyfter Anders Eka särskilt fram förslaget med Domstolsstyrelsen, som föreslås bli namnet på nuvarande Domstolsverket. Regeringens möjlighet att påverka begränsas och Domstolsstyrelsen får en betydligt mer självständig ställning än vad Domstolsverket har i dag, läs mer.

– Dagens ordning ger en illvillig regering ett antal påverkansmöjligheter. Genom att utnämna en generaldirektör för Domstolsverket med en särskild agenda, skulle en sådan regering kunna påverka mycket, till exempel genom lönesättning eller budgetfördelning. Formellt ligger mycket i en persons hand i dag, och den personen utses av regeringen.

Anders Eka betonar samtidigt att den nuvarande ordningen hittills har fungerat väl eftersom oberoendet för domstolarna har respekterats.

– Men vårt uppdrag har ju varit väldigt mycket att … jag vet inte om det uttrycket passar i skrift, men att måla fan på väggen, att tänka: Vilket är det värsta scenario som vi kan föreställa oss?

Dagens svenska ordning med ett domstolsverk som är en sedvanlig förvaltningsmyndighet under regeringen sticker ut internationellt, enligt Eka. I de andra nordiska länderna har man sedan tidigare gått i riktning mot organ och styresformer liknande dem som nu föreslås med Domstolsstyrelsen.

Kommitténs fokus har inte varit på vad Domstolsverket gör. Det har inte varit kommitténs uppdrag, och utgångspunkten har varit att en framtida domstolsstyrelse i allt väsentligt ska fortsätta att göra det som Domstolsverket gör i dag.

Hur har ni resonerat angående förslaget om Domstolsstyrelsens ansvar och sammansättning?
– Kommitténs utgångspunkt har varit att Domstolsstyrelsens ansvar i princip ska vara detsamma som det som Domstolsverket har i dag. Styrelsens sammansättning var en fråga som diskuterades mycket inom kommittén. En utgångspunkt har varit att minst hälften av ledamöterna ska vara ordinarie domare. Det är något som rekommenderas i internationella dokument på området. När det gäller sammansättningen i övrigt har vi tagit del av och påverkats av de erfarenheter som finns i de andra nordiska länderna, säger Anders Eka.

Varnar för övertro

Andra förslag i slutbetänkandet som Eka lyfter är: justeringar i utnämningsförfarandet, frågor om disciplinansvar och avskedande, skydd för domarnas oberoende genom att de inte ska kunna tvingas gå i pension i förtid, samt en reglering av antalet justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.

Om Grundlagskommitténs förslag genomförs får Sverige, enligt Anders Eka, ett minst lika starkt skydd på konstitutionell nivå, alltså på övergripande grundlagsnivå, som de andra nordiska länderna. Men samtidigt varnar Eka för en övertro på vad man kan åstadkomma med regelförändringar.

– Förstärkningar av det här slaget gör det svårare att ta kommandot över rättsväsendet. Men om en tillräckligt stor majoritet i riksdag och regering vill åstadkomma något och styra samhället i en viss riktning, då tror jag inte det finns några regeländringar som i slutändan kan hindra det. Men de här förslagen kan skapa tröghet, göra det svårare, och det kan ta längre tid, säger Eka, som tillägger:

– På sikt handlar det i grund och botten om att människor som du och jag och våra valda politiker står upp för de demokratiska grundvärdena och för rättsstatens principer.

Första steg mot sammanslagning?

Redan i dag finns möjlighet för domare i de högsta domstolarna att tjänstgöra i varandras domstolar. I betänkandet föreslås att möjligheterna till samverkan utvecklas ytterligare och att detta ges ett uttryckligt stöd i regeringsformen. Förutsättningarna för en prövning i särskild sammansättning ska framgå av lag.

Ett första steg mot en sammanslagning?
– Det är inget som kommittén berör. För egen del är jag inte främmande för att man i framtiden rör sig mot en sammanslagning. Om man vill se det här som ett första steg eller inte beror på. Men man kan säga att det är ett steg eller ett verktyg för att ytterligare undvika att de båda domstolarna kommer till olika resultat i frågor som prövas, säger Anders Eka.

Anders Eka anser att det finns fördelar med att ha två system på dagens sätt med utpräglad expertis på bägge områdena, men också nackdelar, och en är risken för att de båda högsta domstolarna kan komma med beslut som inte riktigt går ihop.

Ansvarstagande politiker

Anders Eka berättar att arbetet i den parlamentariskt sammansatta grundlagskommittén präglats av ett sökande för att hitta en bred samsyn kring olika lösningar. Alla ledamöter har visat ett stort ansvarstagande och har verkligen varit engagerade i arbetet.

– Det har varit ett väldigt gott arbetsklimat. Sedan är det klart att det finns olika synsätt inom politiken, och det ska det göra när det gäller sådana här grundläggande frågor. Men jag måste säga att arbetet har präglats av en väldigt respektfull diskussion där man har sökt sig fram och lyssnat på varandra, säger Anders Eka.

– Det finns många kloka och ansvarsfulla politiker, säger Anders Eka, som menar att arbetet i kommittén varit långt från den mediala bilden, som inte sällan kännetecknas av stridigheter och påhopp.

Anders Eka betonar även sekretariatets betydelse i arbetet. Huvudsekreteraren Daniel Gustavsson har tillsammans med skickliga kollegor i hög grad bidragit till resultatet.

Anders Eka konstaterar att samtliga partier har ställt sig bakom förslagen i betänkandet.

– I sådana här sammanhang kommer inte alla att få exakt vad de vill. Men vi lyckades samla alla ledamöter bakom förslagen som innebär tydliga förstärkningar av det konstitutionella regelsystemet. Det känns som en stor styrka för vårt demokratiska system. Vi ser ju i andra länder hur frågor av detta slag leder till protester i olika sammanhang. Jag är ju naturligtvis nöjd med att vi kunde åstadkomma det.

Professor Ludvig Beckman, som även ingått som expert i grundlagskommittén, skrev i Svenska Dagbladet 4 april 2023 att den lösning som inte närmare övervägts i utredningen är en skiktad modell för grundlagsändring, enligt vilken de strängare kraven endast gäller de delar av grundlagarna som är väsentliga för demokratin. Sådan är ordningen i länder som till exempel Tyskland och Kanada. Han menar att betänkandet går omotiverat långt.

Anders Eka har respekt och förståelse för Beckmans synpunkter. Men kommitténs bedömning, enligt Eka, är att det är en mycket svår operation att göra detta, att skilja ut vad som är det mest centrala. Dessutom hänger många av reglerna ihop. 

Två särskilda yttranden

l Ledamoten Camilla Hansén (MP) vill att det vid grundlagsändringar ska krävas att det mellan­liggande valet är ett ordinarie val och inte ett ­extra val. l Ledamöterna Karin Enström (M), Lars Johnsson (M), Cecilia Malmström (L) och Linda Modig (C) skriver i sitt yttrande att kommittén borde ha gått ett steg längre och att ansvaret för den centrala domstolsadministrationen borde läggas på ett i konstitutionellt hänseende självständigt organ,
ett domstolsråd.

Grundlagskommitténs förslag i korthet

Kommittén föreslår bland annat att det ska krävas 2/3 majoritet vid det andra beslutet om att anta en grundlagsändring. För att ändra en grundlag krävs i dag att riksdagen fattar två likadana beslut, det vill säga med enkel majoritet, och att det hålls ett riksdagsval mellan de två besluten.

Kommittén vill också att det införs ett krav på att ett visst antal ledamöter ska delta i omröstningen om en grundlagsändring, samt att det ska bli obligatoriskt att höra Lagrådet över grundlagsförslag om grundläggande fri- och rättigheter.

För att långsiktigt stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende föreslår kommittén bland annat följande:

• En särskild bestämmelse om domstolarnas oberoende införs i regeringsformen.
• Den myndighet som ansvarar för den centrala domstolsadministrationen ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. Myndigheten ska ha namnet Domstolsstyrelsen.
• Möjligheterna för regeringen att styra Domstolsstyrelsens verksamhet begränsas i olika avseenden, bland annat genom att myndigheten leds av en styrelse och att bestämmelser om domstolsadministrationen införs i grundlag och lag.
• Vid utnämning av ordinarie domare ska regeringen endast kunna utnämna någon som Domarnämnden har föreslagit för anställningen.
• Tillsyn över domstolar och domare ska inte längre kunna utövas av Justitiekanslern, som är en myndighet under regeringen. Endast Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen ska få utöva tillsyn över och granska domstolarnas rättskipande verksamhet.

Kommittén bedömer att föreslagna förändringar i regeringsformen bör kunna träda i kraft den 1 april 2027. Detsamma gäller i huvudsak i fråga om de föreslagna ändringarna i vanlig lag.