Grundlagsutredarna Lagrådets granskningar och rättstillämpning är kommunicerande kärl

Som ordförande i HD deltar Anders Eka inte längre i Lagrådets arbete. Men under sitt år där uppskattade han uppgiften.

– Jag tror att de flesta tycker att det är ett roligt arbete och att det känns som att man gör nytta. Det har ett inslag av konstitutionell kontroll, men handlar också om att kvalitetssäkra vår lagstiftning, säger han.

Anders Eka själv har gått den klassiska domarbanan och har erfarenhet av lagstiftningsarbete i Regeringskansliet. Den erfarenheten delas i dag inte av alla domare i de högsta domstolarna, där en ganska stor andel numera har till exempel forskar- eller advokatbakgrund. Anders Eka har dock bara gott att säga om bidragen från kollegerna utan domarutbildning.

– Har man sysslat med kvalificerad juridik så är det i grund och botten samma frågeställningar. Jag tycker att de har tagit sig an uppgiften väldigt bra och är väldigt värdefulla. Jag har suttit med tidigare advokater i Lagrådet och det har varit mycket givande. På samma sätt som i HD befruktar det när man kommer in med olika erfarenheter, anser Anders Eka.

Förs inte bok

Advokat Christer Danielsson, tidigare ordförande i Advokatsamfundet, medverkar som expert i 2020 års grundlagskommitté. Han anser att Lagrådet gör ett utmärkt arbete.

– Jag tycker att Lagrådet har blivit skarpare och väldigt tydliga när de uttalar sig. Man behöver inte läsa mellan raderna, utan det är väldigt tydligt uttalat, säger Christer Danielsson, som däremot ser andra problem i lagstiftningsprocessen.

– Problemet ligger dels i att det kommer undermåliga produkter till Lagrådet från regeringen, och dels i att det, i alla fall enligt min känsla, inte fästs tillräckligt av­seende vid Lagrådets kritik. Den förra regeringen genomförde förslag med på sin höjd kosmetiska ändringar, fast Lagrådet haft allvarlig kritik, säger Christer Danielsson.

Precis som många andra har han följt skildringarna av hur exempelvis den så kallade Cementalagen och gymnasielagen drevs igenom. Och han tycker det är besvärande när regeringen går vidare med lagar som Lagrådet avstyrkt eller riktat hård kritik mot.

Han tillägger att det återstår att se om den nuvarande regeringen har en annan inställning. Det vore i linje med hur de däri ingående partierna uttalade sig under tiden i opposition.

– Lagrådet ska ju vaka över hur rättsreglerna utformas, att de passar in i systemet och att de inte strider mot grundlagar. Respekten för lagstiftningen urholkas, när de verkliga experterna som tillfrågas säger att ”nej, så här kan vi inte göra” – och så gör regeringen så ändå. Det får kanske ingen direkt konsekvens i rättstillämpningen men det är inte bra för den allmänna tilltron till lagstiftningsmakten, säger han.

Även Anders Eka konstaterar att regeringen under de senaste åren valt att gå vidare med lagförslag, trots att dessa kritiserats hårt av Lagrådet.

– Det har varit några uppmärksammade fall. Men jag har inget underlag för att säga att det skulle ha blivit vanligare. Det skulle man behöva titta på, säger han, och tillägger att det, vad han vet, inte förs bok någonstans över hur stor andel av yttrandena som innehåller kritik.

Anders Eka vill också nyansera bilden av Lagrådets yttranden. Visst händer det att Lagrådet helt avstyrker ett lagförslag eller konstaterar att det inte är lämpligt att göra till lag. Men en stor del av Lagrådets arbete består i mindre synpunkter och rekommendationer för att förbättra lagstiftningsprodukten.

– I ett och samma yttrande finns ofta delar som är godkända medan andra får kritik, konstaterar Anders Eka.

Lagstiftaren tar en risk

Lagrådets granskning är inte den enda normprövning vi har i Sverige. Domstolarna kan också granska en lag och komma fram till att den inte kan tillämpas i det konkreta fallet. Och även här kan Lagrådets yttranden spela en roll, konstaterar Anders Eka.

– Det är inte självklart att man kan säga att ”riksdagen bara kör över Lagrådet”, som det låter i debatten. För det kan vara riskabelt att köra över Lagrådet. Den lagstiftning man trumfar igenom kan bli föremål för prövning i efterhand och visa sig inte hålla, fastslår Anders Eka.

En sådan situation uppstod när regeringen drev igenom en straffskärpning för mord 2014, trots Lagrådets invändningar. Tanken var att göra livstidsstraff till normen vid mord när det fanns försvårande omständigheter. Ander Eka satt själv med när HD konstaterade att lagtexten faktiskt inte sa det som regeringen planerat och ville att den skulle säga.

– Lagtexten hade inte på ett riktigt sätt återgett det man ville åstadkomma, och domstolen var därför tvungen att gå på lagtexten, berättar Anders Eka.

Efter HD-domen tvingades regeringen göra om utredningen och ändra lagen än en gång.

Lagrådets kritik har plockats upp av domstolarna även i andra fall, som när straffet för grovt vapenbrott höjdes år 2017. Lagrådet hade då avstyrkt förslaget med hänvisning till att beredningskravet inte var uppfyllt, men lagändringen drevs ändå igenom.

När lagen sedan skulle tillämpas anförde en åtalad person den otillräckliga beredningen. Lagprövningen gick ändå upp till HD, som också kritiserade lagstiftningsprocessen, men ansåg att bristerna i sig inte var skäl nog att inte tillämpa lagen.

– Det visar ändå att det finns ett samspel, det är kommunicerande kärl mellan de olika institutionerna, säger Anders Eka.

Folkstyrelsen är grunden

Att gå emot landets främsta jurister kan alltså straffa sig när lagen väl ska tillämpas. Finns det så skäl att ändra på dagens ordning där regering och riksdag kan gå emot Lagrådets kritik och lagstifta trots att Lagrådet avstyrkt? Anders Eka håller, precis som Mari Andersson och Eric M. Runesson, hårt på sin roll som opolitisk ämbetsman, och vill helst inte svara på frågan.

– I vårt system har vi grundprincipen om folkstyrelse. Riksdagen har sista ordet, men den ska naturligtvis besluta inom ramen för rättsstaten. Då blir det en balans, vi har Lagrådet som yttrar sig, men regering och riksdag har ett val och kan göra en annan bedömning. Det är till syvende och sist en politisk fråga om man tycker att de ska ha den möjligheten, säger han.

På olika håll, bland annat från Moderaterna när de satt i opposition, har det framförts tankar på att stärka Lagrådets ställning gentemot politiken, exempelvis genom att kräva kvalificerad majoritet om riksdagen ska gå emot Lagrådet. Förslagen är inte nya för Anders Eka, som uttrycker en viss tveksamhet.

– Jag kan själv tycka att vårt system har ganska bra inslag av balans i sig, och i väldigt stor utsträckning är det så att Lagrådets synpunkter följs, säger han.

Advokat Christer Danielsson är betydligt mer positiv till idén om ett starkare lagråd. Men även han medger att avvägningen mellan folksuveränitet och kontrollmakt är vansklig. Det kan därför inte bli frågan om någon vetorätt för Lagrådet.

– Däremot skulle man kunna skärpa kraven på regeringen att i propositionen tydligt förklara varför den inte fullt ut beaktar Lagrådets synpunkter, säger han.

Om regeringen på detta sätt skulle tvingas motivera att den går emot Lagrådet skulle tröskeln höjas för att bortse från Lagrådets synpunkter, tror Christer Danielsson.