Internationell straffrätt – tankar inför framtiden

 Utvecklingen på den internationella straffrättens område började på allvar när tribunalerna i Nürnberg och Tokyo inrättades på 1940-talet efter andra världskriget. Detta ledde till att FN:s generalförsamling genom en resolution den 11 december 1946 bekräftade de folkrättsliga principer som erkänts i Nürnbergtribunalens stadgar och domar.

Den 21 november 1947 gav församlingen FN:s folkrättskommission i uppdrag att formulera dessa principer och att arbeta fram ett utkast till en kod om brott mot freden och mänslighetens säkerhet. Principerna kodifierades av folkrättskommissionen år 1950. De kom att kallas Nürnbergprinciperna och är sju till antalet. Låt mig här citera tre av dem (min egen översättning):

Princip II. Det faktum att intern lagstiftning inte straffbelägger en handling som utgör ett brott enligt internationell rätt befriar inte den som begick handlingen från ansvar enligt internationell rätt.

Princip III. Det faktum att en person som begått en handling som utgör ett brott enligt internationell rätt agerade som statschef eller ansvarig regeringsföreträdare befriar honom inte från ansvar enligt internationell rätt.

Princip IV. Det faktum att en person agerat enligt order från sin regering eller en överordnad befriar honom inte från ansvar enligt internationell rätt under förutsättning att han rent faktiskt hade möjlighet att göra ett moraliskt val.

Nürnbergprinciperna innehåller vidare definitioner av brott mot freden, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Dessa principer har inkorporerats i stadgarna för samtliga domstolar som nämns i det följande.

När det gäller koden blev det mera problematiskt. I själva verket stannade detta arbete upp under det kalla kriget. Det som fick processen att ta fart igen var Berlinmurens fall år 1989 och det som inträffade på Balkan i början av 1990-talet.

Utvecklingen av de internationella brottmålsdomstolarna tog sin början år 1992. I augusti det året utsågs jag av Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), numera Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), till krigsförbrytarrapportör i Bosnien-Hercegovina och Kroatien. De båda länderna utsåg min österrikiske kollega Helmut Türk till rapportör. Enligt reglerna skulle vi båda utse en tredje rapportör. Vi insåg att det självfallet måste vara en kvinna. Det blev Gro Hillestad Thune, Norges ledamot i den dåvarande Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter.

Efter besök i länderna i månadsskiftet september–oktober 1992 avlämnade vi den 7 oktober 1992 en rapport i vilken vi föreslog att ESK skulle tillsätta en juristkommitté med uppdrag att skriva en stadga för en krigsförbrytartribunal. Men inget hände. I november 1992 erbjöd vi oss därför att utföra detta arbete åt ESK. Det accepterades av ESK:s utrikesministrar genom ett beslut den 15 december 1992.

Efter ytterligare analys och diskussion överlämnade vi den 9 februari 1993 en rapport till ESK. I denna rapport föreslog vi att en krigsförbrytartribunal för före detta Jugoslavien skulle inrättas genom ett internationellt fördrag. Rapporten innehöll ett utkast till ett sådant fördrag. Juridiskt var detta den enda möjliga utvägen för ESK. Samtidigt pågick diskussioner i FN:s säkerhetsråd om att inrätta en internationell brottmålsdomstol för samma område. ESK vidarebefordrade därför omedelbart vårt förslag till FN.

Den 22 februari 1993 beslutade säkerhetsrådet, som naturligtvis hade helt andra rättsliga förutsättningar än ESK, att inrätta vad som skulle bli Jugoslavientribunalen (ICTY). Beslutet grundades främst på en rapport som just lämnats av en av FN inrättad expertkommission. Den 25 maj 1993 kompletterades proceduren genom att rådet antog en stadga för tribunalen.

En månad efter det att jag den 6 mars 1994 tillträtt som FN:s rättschef inträffade folkmordet i Rwanda. Det ledde till att säkerhetsrådet genom en resolution den 8 november 1994 inrättade den så kallade Rwandatribunalen (ICTR). Rwanda, som märkligt nog var medlem av säkerhetsrådet under detta år, hade röstat nej när frågan kom upp i rådet. Jag skickades därför till Rwanda för att övertyga president Bizimungu, premiärminister Twagiramungu och dåvarande vicepresidenten Kagame att de skulle samarbeta med ICTR. Av säkerhetsskäl placerades tribunalen i Arusha i Tanzania.

Här kan alltså konstateras att FN:s säkerhetsråd med hänvisning till FN-stadgans kapitel VII ansåg sig kunna inrätta brottmålsdomstolar som alla länder måste respektera och samarbeta med.

Denna utveckling efter år 1989 ledde också till att FN:s generalförsamling plötsligt intensifierade arbetet med att inrätta en stående internationell brottmålsdomstol. FN:s folkrättskommission fick i uppdrag att utarbeta en stadga för en sådan domstol. Förslaget överlämnades till generalförsamlingens sjätte utskott – det juridiska utskottet. Efter ytterligare behandling av en expertkommitté beslöt generalförsamlingen att sammankalla en konferens i Rom sommaren 1998 för att anta en stadga för den planerade domstolen. Det blev min uppgift att vara generalsekreterarens representant vid konferensen. Kodifikationsenheten på FN:s rättsavdelning fungerade som dess sekretariat.

För egen del hade jag varit mycket skeptisk till tanken på en internationell brottmålsdomstol. När jag under mina tio år som notarie och domare i fyra olika domstolar under perioden 1962–1973 funderat över detta, hade jag kommit till slutsatsen att det säkert skulle bli problematiskt, inte minst på grund av risken för politisering. Men som krigsförbrytarrapportör i Jugoslavien ändrade jag uppfattning helt. Jag insåg att den enda möjligheten att lagföra dem som gjort sig skyldiga till de förbrytelser som uppenbarligen begåtts på olika sidor i konflikten var att inrätta en internationell tribunal. Samtidigt hade jag blivit mer medveten om sambandet mellan rättsstatsprincipen och en fun­gerande straffrättskipning.

Åter till Rom. Den 17 juli 1998 antog diplomatkonferensen stadgan för Internationella brottmålsdomstolen (ICC). Den antogs med en klar majoritet: 120 stater röstade ja, 7 röstade nej (bland dem Kina, Israel och USA) medan 21 avstod. Stadgan innehåller bestämmelser om straff för folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott. En viktig bestämmelse i stadgan säger att FN:s säkerhetsråd kan hänskjuta situationer i vilka ”ett eller flera sådana brott förefaller ha begåtts” till ICC:s åklagare (artikel 13 b). Detta för att rådet inte skall behöva inrätta fler domstolar av typ ICTY och ICTR.

För ikraftträdande fordrades 60 ratifikationer. Detta blev verklighet på rekordtid. Redan den 11 april 2002 passerades gränsen när tio stater samtidigt lämnade in sina ratifikationsinstrument. Stadgan trädde därmed i kraft den 1 juli 2002. Den har för närvarande 122 parter. Ett problem är att tre av säkerhetsrådets permanenta medlemmar, nämligen Kina, Ryssland och USA, inte har ratificerat stadgan.

Samtidigt pågick arbetet med att inrätta ytterligare två specialdomstolar. Jag fick i uppdrag att förhandla ett avtal mellan FN och Sierra Leone om upprättande av en särskild brottmålsdomstol för att döma personer som gjort sig skyldiga till förbrytelser i inbördeskriget i det landet. Samtidigt arbetade jag med ett avtal mellan FN och Kambodja om upprättande av särskilda kamrar i landets nationella domstolar för att döma över förbrytelser som begåtts av ledare för Röda khmererna under perioden den 17 april 1975 till den 6 januari 1979. Det första avtalet undertecknades i Freetown den 16 januari 2002 och det andra i Phnom Penh den 6 juni 2003.

De domstolar som jag nämner här är mycket speciella för mig eftersom jag under min tid som rättschef i FN 1994–2004 var direkt involverad i arbetet med att inrätta dem. Men som framgår av det följande har också andra instanser inrättats för att motverka strafflösheten.

När det gäller läget i dag kan konstateras att ICTY och ICTR har fullgjort sina uppdrag. ICTY, som hade sitt säte i Haag, var verksam under åren 1993–2017 då mål mot 161 åtalade prövades. ICTR, som alltså hade sitt säte i Arusha, var verksam under åren 1995–2015 då mål mot 93 åtalade prövades. Dessa domstolars verksamhet är alltså nu avslutad och har övertagits av en övergångsmekanism, som ansvarar för frågor som domstolarna annars skulle ha hanterat, till exempel frågor om överklaganden, ärenden om hänvisning till nationella domstolar, skydd av offer och vittnen, tillsyn över verkställigheten av domar, hjälp till nationella domstolar samt omsorg om arkivmaterial.

Också Specialdomstolen för Sierra Leone har fullgjort sitt uppdrag. Den hade sitt säte i Freetown och var verksam under åren 2005–2013 då den prövade mål mot 13 åtalade. Det mest uppmärksammade målet gällde den förutvarande presidenten i Liberia Charles Taylor. Denne dömdes till 50 års fängelse för krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten och avtjänar för närvarande sitt straff i ett fängelse i Storbritannien. Också i detta fall finns en övergångsmekanism.

När det gäller ICC med säte i Haag är saken mera problematisk. Domstolen har hitintills handlagt 27 mål, i vissa fall med fler än en misstänkt. Domare i ICC har utfärdat 34 arresteringsorder vilket lett till att 16 personer arresterats och finns i domstolens arrestlokaler. Åtal mot tre personer har lagts ned på grund av att de tilltalade avlidit. Nio fällande domar har avkunnats. Fyra fall har slutat med frikännanden. Men fall har också lagts ned därför att bevisningen inte räckt till eller manipulerats. Så till exempel är jag mycket kritisk till hur åtalen mot Kenyas nuvarande president och vicepresident har handlagts.

Frågan är då hur det ser ut om vi blickar mot framtiden.

Under åren efter inrättandet av de domstolar som nu nämnts har både FN:s generalförsamling och säkerhetsrådet ytterligare bekräftat behovet av straffansvar för de allvarligaste brotten. Det har skett bland annat genom resolutioner som betonar betydelsen av rättsstatsprincipen på nationell och internationell nivå. Som exempel kan hänvisas till den deklaration som antogs av generalförsamlingens högnivåmöte den 24 september 2012 (A/RES/67/1).

I denna resolution bekräftar stats- och regeringschefer och delegationschefer de högtidliga åtagandena i FN-stadgan rörande internationell rätt och rättvisa och en internationell ordning baserad på rättsstatsprincipen som en förutsättning för en mer fredlig, välmående och rättvis värld (paragraf 1). De bekräftar vidare att mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen och demokratin är sammanlänkade och ömsesidigt förstärkande och att de tillhör FN:s universella och odelbara kärnvärden och principer (paragraf 5). Dessutom förklarar de att de är övertygade om att rättsstatsprincipen och utvecklingen är starkt sammanlänkade och ömsesidigt förstärkande, att främjandet av rättsstatsprincipen på nationell och internationell nivå är avgörande för en hållbar och inkluderande ekonomisk tillväxt, för hållbar utveckling, för utrotande av fattigdom och hunger och för ett fullständigt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, inklusive rätten till utveckling, vilket allt i sin tur förstärker rättsstatsprincipen (paragraf 7). De bekräftar också principen om god styrelse och förbinder sig att organisera effektiva och icke-diskriminerande offentliga tjänster som hör rättsstaten till, inklusive på straffrättens, civilrättens och förvaltningsrättens områden, samt rättshjälp (paragraf 12).

Av särskilt intresse i detta sammanhang är att de förbinder sig att se till att strafflöshet inte tolereras för folkmord, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten eller för brott mot internationell humanitär rätt och grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna. De åtar sig också att se till att sådana kränkningar utreds ordentligt och bestraffas på lämpligt sätt, inklusive genom att ställa dem som begår brott inför rätta genom nationella mekanismer eller, i förekommande fall, regionala eller internationella mekanismer i enlighet med internationell rätt. För detta ändamål uppmanar de staterna att stärka nationella rättssystem och institutioner (paragraf 22).

Mot denna bakgrund och med tanke på framtiden var det med stort intresse som jag läste en handbok som gavs ut år 2018 av Open Society Justice Initiative inom ramen för Open Society Foundations: ”Options for Justice: A Handbook for Designing Accountability Mechanisms for Grave Crimes”. Den finns fritt tillgänglig på nätet. Och det är här som jag återkommer till att det finns andra instanser än de tidigare nämnda som inrättats för att motverka strafflösheten.

I handboken presenteras nämligen resultatet av undersökningar av tidigare mekanismer. Av dessa redovisas 33 mekanismer i detalj i särskilda bilagor. ICC redovisas emellertid inte i bilagorna eftersom det finns så mycket information tillgänglig om denna.

I handboken diskuteras sedan hur man bör utforma ansvarsmekanismer för allvarliga brott. Med hänvisning till erfarenheterna under åren som analyserats i handboken och kraven när det gäller rättsstatsprincipen som bekräftats av FN:s generalförsamling är det uppenbart att det kommer att finnas behov av ytterligare mekanismer för att försöka hejda den strafflöshet som faktiskt leder till nya konflikter i världen. Det finns tydliga krav på rättvisa i många länder. Det är därför mycket viktigt att man vid utformningen av nya mekanismer beaktar de erfarenheter som vunnits av de institutioner som hitintills har etablerats. Här kan handboken fungera som ett mycket praktiskt och effektivt hjälpmedel.

Som exempel kan nämnas att det i handboken noteras att det föreligger allvarliga brister i de särskilda kamrarna i Kambodja. För mig kommer detta inte som en överraskning. Kofi Annan drog sig ur förhandlingarna när det stod klart att man i Kambodja, till skillnad från Sierra Leone, inte ville ha en fullständigt oberoende rättskipning enligt internationella normer. För egen del varnade jag bestämt för att FN skulle gå med på något sådant. Men vi tvingades tillbaka till förhandlingsbordet av generalförsamlingen med beskedet att de krav som Kambodja framfört skulle accepteras. Det var alltså med blandade känslor som jag skrev under avtalet i Phnom Penh den 6 juni 2003. Och det jag varnade för har delvis bekräftats. Den lösning som vi tvingades acceptera när det gäller Kambodja får inte tjäna som modell i framtiden. FN:s symbol skall inte ges till institutioner över vilka FN inte har fullständig administrativ kontroll.

Syftet med handboken är tvåfaldigt: 1. att hjälpa beslutsfattare att besluta huruvida man skall upprätta eller stödja en rättsmekanism, och 2. att hjälpa dem som har till uppgift att utveckla modeller när policybeslutet fattats. I den senare kategorin hittar vi statliga tjänstemän och diplomater, nationella utrednings- och åklagarmyndigheter, personal och tjänstemän i FN och andra mellanstatliga organisationer, och de som arbetar för nationella och internationella icke-statliga organisationer. Enligt min mening kommer handboken att tjäna dessa kategorier väl. De politiska beslutsfattarna bör också tänka på de krav som rättsstatsprincipen ställer och som bekräftats av FN:s generalförsamling och de åtaganden som församlingen samtidigt har gjort.

Vad som är särskilt viktigt att tänka på när det gäller att etablera straffrättsliga mekanismer är tre saker: språk, legalitetsprincipen och finansiering.

När det gäller språk är det mycket viktigt att komma ihåg att alltför många officiella språk orsakar förseningar och höjer kostnaderna. Ett enda ytterligare språk kan få dramatisk inverkan på kostnaderna för den tilltänkta institutionen.

När det gäller legalitetsprincipen bör man hålla artikel 15 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter i minnet:

1. Ingen får fällas till ansvar för någon handling eller underlåtenhet som vid den tid då den begicks inte utgjorde ett brott enligt inhemsk eller internationell rätt. Högre straff får inte heller ådömas än det som var tillämpligt vid den tid då brottet begicks. Om efter det att brottet begåtts en ny lag stiftas som föreskriver ett lindrigare straff, skall den skyldige komma i åtnjutande av det.

2. Ingen bestämmelse i denna artikel skall hindra lagföring och bestraffning av en person på grund av en handling eller en underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av världens nationer.

Paragraf 2 innebär alltså att förbudet mot retroaktiv lagstiftning inte gäller i sådana fall. Det är också mot den bakgrunden som straffbestämmelserna i stadgarna för de domstolar som nämnts i det föregående skall ses.

När det gäller finansiering av internationella organ måste sådan ibland ordnas genom frivilliga bidrag. Men jag var djupt bekymrad över att finansieringen av Specialdomstolen i Sierra Leone inte skedde genom uttaxerade FN-bidrag. Här finns faktiskt också en konstitutionell aspekt som blir uppenbar om man gör en jämförelse med finansiering av domstolar på nationell nivå. Vilken trovärdighet skulle nationella domstolar ha om de finansieras av olika givare och inte från skatter eller liknande allmänna medel? Det är uppenbart att samma resonemang bör tillämpas på den internationella nivån. Detta är en omständighet som man bör tänka på vid utformningen av nya mekanismer.

Just nu är det många som frågar sig hur man skall kunna ställa IS-terrorister i Syrien inför rätta. Här har vi en mycket komplicerad situation. Att säkerhetsrådet skulle hänskjuta situationen i Syrien till ICC:s åklagare är uteslutet. Kina och Ryssland har redan lagt in sitt veto mot en sådan lösning. Skälet är naturligtvis att en åklagare måste utreda brott som begåtts på alla sidor i konflikten, och här skulle bevisningen säkerligen leda åklagaren till den allra högsta nivån. Situationen i Syrien måste därför lösas på ett annat sätt, och här är det många som måste ta på sig uppgiften, inte minst de stater i vilka misstänkta IS-anhängare är medborgare.

Här skall nämnas att det finns en FN-ledd undersökningskommission om Syrien – The Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic. Den tillsattes i augusti 2011 av FN:s människorättsråd. Kommissionen har intervjuat mängder av vittnen och offer, och skrivit flera rapporter som tar upp krigsförbrytelser och övergrepp begångna under det syriska inbördeskriget. Men denna kommission har inte behörighet att agera som en domstol. Den kan inte ställa misstänkta krigsförbrytare inför rätta. FN-kommissionens arbete har också kantats av stora svårigheter. Säkerhetsläget i Syrien och den syriska regimens bristande tillmötesgående har medfört att utredarna haft svårt att göra undersökningar på plats. De flesta förhör har gjorts via Skype eller mobiltelefon.

När det gäller Sveriges ansvar är det också viktigt att nämna att Syria Justice and Accountability Centre i Washington D.C. i dagarna har publicerat en serie guider för att hjälpa syrier att förstå vad som menas med universell jurisdiktion i Europa och för att hjälpa offren att få kontakt med icke-statliga organisationer och åklagare. Guiderna avser sex länder, däribland Sverige. Varje guide är skriven både på arabiska och engelska och riktar sig till offer och vittnen med särskild tanke på personer som inte har någon juridisk bakgrund.

Ser man till ICC, kan konstateras att en jämförelse mellan ICC, å ena sidan, och ICTY, ICTR och Specialdomstolen för Sierra Leone, å den andra, inte är till ICC:s fördel. I rättvisans namn måste erkännas att ansvaret för ICC:s brister inte bara ligger på domstolen. ICC är beroende av samarbete från stater, särskilt stater där utredningar genomförs. Bristen på fullt och effektivt samarbete från alla sådana stater är ett stort problem. Man kunde också ha förväntat sig ett mer effektivt och beslutsamt stöd från FN:s säkerhetsråd i de fall där rådet hänvisat situationer till ICC:s åklagare. Situationen i Sudan och åtalet mot president Omar al-Bashir kan nämnas som exempel på rådets bristande engagemang. En annan faktor är att statspartsförsamlingen måste fullgöra sina uppgifter enligt Romstadgan med största omsorg.

Jag har i en amerikansk tidskrift – The International Judicial Monitor – diskuterat en del av de utmaningar som ICC står inför. Jag anser nämligen att ICC befinner sig i en mycket allvarlig situation, och att det är viktigt att Romstadgans olika aktörer förstår sina roller och tar sitt ansvar.

Vad statspartsförsamlingen måste inse är att de personer som fullgör olika uppgifter i ICC måste ha omfattande erfarenhet som domare, åklagare eller försvarsadvokater. För att säkra en effektiv och professionell ICC har jag mot den bakgrunden rekommenderat statspartsförsamlingen att:

• välja kompetenta domare med verklig domstolserfarenhet till ICC;

• avskaffa kandidatlista B i Romstadgan (som kan få till följd att diplomater och jurister som aldrig har satt sin fot i en rättssal kan väljas till domare); och

• komma överens om att inte välja domare som kommer att passera 70 år (en vanlig pensionsålder för domare på det nationella planet) under sin nioårsperiod i domstolen.

Jag är inte säker på att dessa rekommendationer kommer att följas. Men man har i alla fall tillsatt en kommitté för att bedöma de personer som föreslås till domare i ICC. I ett formulär som denna kommitté sänder ut anges att kandidaterna skall uppge sitt födelseår. Det har nämligen inte alltid förekommit tidigare.

Sammanfattningsvis kan sägas att en av de stora utmaningarna i framtiden, om vi vill skapa en värld där män­niskor kan leva i värdighet med sina mänskliga rättigheter skyddade, är att upprätta ett effektivt straffrättssystem på nationell och internationell nivå. Här är det viktigt att noga analysera de erfarenheter som hitintills vunnits på detta område och att också verka för att principen om allas likhet inför lagen respekteras.

Hans Corell
Tidigare undergeneralsekreterare för rättsliga frågor i Förenta nationerna och FN:s rättschef

Hans Corell började sin juridiska bana år 1962 med tjänstgöring som notarie och domare i tingsrätt och hovrätt. År 1972 kom han till Justitiedepartementet, där han blev rättschef år 1981.

Han var sedan rättschef i UD 1984–1994 och i FN 1994–2004. Under tiden därefter har han haft flera styrelseuppdrag, bland annat inom International Bar Association och American Bar Association.