search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Praktisk juridik

EU-rätten rymmer en stor potential

I Sverige finns en uppdämd potential i tillämpningen av EU-rätten. De skyldigheter att tillämpa EU-rätten som följer av det svenska EU-medlemskapet genererar en rad möjligheter för svenska jurister. Stora vinster för klienter och rättstillämpningen i stort kan göras om EU-rätten bättre tas till vara. Det anser Erik Lagerlöf, adjungerad professor.

Sveriges inträde i EU förtjänar att beskrivas som en historisk händelse av ansenligt mått. Intåget representerade kulmen på en brokig resa där förhållandet till vad som numera kallas EU (tidigare EEG och EG) utgjort ett av landets viktigaste problem alltsedan slutet av 1950-talet. Sverige hade länge försökt balansera mellan å ena sidan starka ekonomiska realiteter som talat för en nära anknytning till eller medlemskap i EU och å andra sidan utrikespolitiska betänkligheter och önskemål om bevarande av en stor intern handlingsfrihet i ekonomisk-politiska frågor. År 1989 inleddes förhandlingarna mellan de dåvarande EFTA-staterna, däribland Sverige, och EU om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och EES-avtalet trädde i kraft 1994. Redan 1990, under de pågående EES-förhandlingarna, svängde emellertid den socialdemokratiska regeringen Carlsson i medlemskapsfrågan. Det svenska medlemskapet i EES i egenskap av EFTA-stat blev endast ettårigt och när Sverige, tillsammans med Finland och Österrike, gick med i EU den 1 januari 1995 innebar det för många att ett länge eftertraktat mål nåtts. Den nya gemenskapen betydde också början på en ny period i svensk samhällsutveckling, på vad Ulf Bernitz har kallat europeiseringens epok. I ett rättsligt perspektiv medförde de rättigheter och skyldigheter som Sverige accepterat genom sitt EU-inträde betydande förändringar, en utveckling som också accelererat i och med att EU-medlemskapet fortgått.

Min egen första ordentliga introduktion till EU-rätten fick jag när jag vid mitt tredje år som juriststudent i Cambridge hade förmånen att bli undervisad av professor Sir Alan Dashwood QC. Efter att hans far stupat i Nordafrika under andra världskriget, och tidigare hans farbror i striderna under första världskriget, hade professor Dashwood i tidig ålder fått en stark personlig koppling till vad ohyggligheterna under 1900-talet betytt för Europa. Uppväxten i skuggan av världskrigen och den ständiga påminnelsen om det kalla krigets verklighet hade format hans tankar om Europa och behovet av samarbete. Det var detta perspektiv som professor Dashwood förmedlade när han tog emot på sitt rum på Sidney Sussex College i Cambridge och det var tack vare den inspiration och värme som professor Dashwood förmedlade som jag tog till mig EU-rätten. Cambridge följdes av doktorandstudier i ämnet och jag spenderade sedermera tre år vid EU-domstolen som rättssekreterare hos först den svenska och senare den brittiska domaren. Därefter följde en tid som akademiker vid Harvard Law School och när jag återvände till Sverige under sommaren 2015 var det med förhoppningen om att kunna utnyttja och dela med mig av det internationella perspektiv som jag tillskansat mig under 15 år utomlands. I min mening finns det i Sverige en uppdämd potential i tillämpningen av EU-rätten där många jurister fortfarande inte använder sig av de möjligheter som återfinns häri. Jag är övertygad om att stora vinster för klienter och rättstillämpningen i stort kan göras om EU-rätten bättre tas till vara. Denna artikel avser att understryka detta perspektiv.

EU-rättens genomslagskraft

För att inse nyttan av det EU-rättsliga perspektivet måste också ­nödvändigheten av dess tillämpning förstås. De två går hand i hand. Det är i grunden relationen mellan den svenska rättsordningen och ­EU-rätten som förklarar både varför och hur den senare får en sådan ­avgörande betydelse för svenska jurister. Förhållandet mellan EU-rätten och de nationella rättsordningarna behandlas numera i grundfördragen där principen om EU-rättens företräde framför medlemsstaternas nationella rättsordningar lades fast genom Lissabonfördraget (av politiska skäl dock på en något undanskymd plats, nämligen i förklaring (nr 17) om företräde, fogad till Lissabonfördragets slutakt). Men som bekant hade EU-domstolen redan långt dessförinnan i det klassiska rättsfallet Costa mot ENEL (mål C-6/64) bestämt att EU-rätten ska ges företräde framför nationell rätt. Detta förhållande innebär att EU-rätten har företräde framför alla former av nationell rätt, inklusive författningar och grundlagar. Principen om EU-rättens företräde innebär i ett konkret förhållande där en nationell lagregel står i konflikt med exempelvis en förordning att en nationell domstol måste ge full effekt åt den EU-rättsliga bestämmelsen och inte tillämpa den motstridande nationella regeln, även om denna skulle antagits senare i tiden. En nationell domstol behöver således inte begära eller avvakta att den nationella bestämmelsen undanröjs genom lagstiftning eller andra åtgärder.

Reglerna om direkt effekt, det vill säga när EU-rättsliga bestämmelser kan ge upphov till individuella rättigheter och skyldigheter som kan göras gällande av enskilda inför nationella domstolar och myndigheter, är centrala för EU-rättens tillämpning och genomslagskraft. Alla typer av EU-akter som innehåller någon form av bindande rättslig förpliktelse, och därmed en korresponderande rättighet, kan i princip komma ifråga för direkt effekt, förutsatt att de uppfyller kriterierna tydlighet, precision och ovillkorlighet. Således kan såväl fördragsartiklar som bestämmelser i förordningar, direktiv, beslut och internationella avtal ha direkt effekt.

En minst lika viktig praktisk ­betydelse som reglerna om direkt effekt har principen om indirekt effekt, eller EU-rättskonform tolkning. Nationella domstolar och myndigheter är skyldiga att tolka nationell lagstiftning med hänsyn tagen till relevanta bestämmelser i EU-rätten oberoende av om dessa har direkt effekt eller ej. Den skyldighet som följer härav är omfattande. En nationell domstol måste så långt som möjligt tolka nationell rätt i ljuset av innehåll och syfte i de på området gällande EU-rättsliga bestämmelserna. Skyldigheten att tillämpa en direktivkonform tillämpning på alla nationella rättsregler som är öppna för tolkning är kanske det mest typiska fallet på hur principen om indirekt effekt får genomslag. Men denna princip gäller också exempelvis internationella avtal som EU ingått, där en nationell regel kan komma att behöva tolkas i ljuset av en aktuell bestämmelse i ett sådant avtal.

Utöver principerna om direkt och indirekt effekt finns också principen om statens skadeståndansvar, det vill säga reglerna om enskildas rätt till skadestånd från staten. Om inte kriterierna för direkt effekt är uppfyllda, exempelvis när ett direktiv är relevant i en process mellan två privata rättssubjekt (direktiv har inte så kallad horisontell direkt effekt), och då det inte heller finns någon nationell lagstiftning att tolka i ljuset av EU-rätten, måste en eventuell möjlighet till skadestånd från staten beaktas. Enligt den välkända så kallade Francovich-principen kan en medlemsstat bli skadeståndsskyldig och förpliktigas att utge ersättning för skador som den orsakat enskilda genom åsidosättande av EU-rätten.

Givetvis finns det avsevärt mycket mer att beakta gällande EU-rättens tillämpning i den svenska rättsordningen. Syftet med den korta redogörelsen ovan är enbart att framhålla skyldigheten att tillämpa EU-rätten och dennas genomslags­kraft i Sverige.

EU-rätten – alltjämt en outnyttjad resurs

Trots att det föreligger en skyldighet att tillämpa EU-rätten och även om en god kännedom om hur det EU-rättsliga perspektivet ska hanteras ger omedelbara och betydande fördelar upplever jag att EU-rättens genomslag i svensk rätt är långtifrån oproblematisk. Det är inte någon hemlighet att många svenska jurister, även bland de yngre, fortfarande står främmande inför EU-rätten. Som Bernitz har identifierat är en viktig orsak till detta säkerligen att EU-rätten och svensk rätt i mycket ger uttryck för olika rättskulturer. Det är en grundläggande svårighet för svenska jurister att möta en rättskultur där angreppssättet utgår från en delvis annorlunda systematik och metodik än vi tillämpar i svensk rätt.

Det är viktigt att ha i åtanke att det går att komma långt vid tillämpningen av EU-rätten om huvudreglerna i EU-fördragen, de allmänna rättsprinciperna och de vedertagna tolkningsreglerna behärskas. Dessa verktyg utgör grunden för att kunna hantera EU-rätten, även om kunskaperna givetvis måste kompletteras med vad som gäller specifikt på det särskilda sakområdet. Många svenska jurister, inskolade i ett rättspositivistiskt tänkande, står ofta främmande inför EU-rättens inriktning på normhierarki, principer och deduktion utifrån systematiken såsom grundvalen. Även om svenska jurister ingående behärskar sådana delar av sekundärrätten som är relevanta för deras arbetsuppgifter, är det ändå slående att många ändå inte riktigt ser att tolkningen och tillämpningen av dessa detaljerade regler styrs av primärrättens allmänna regler, däribland regler om fri rörlighet, konkurrens, förbud mot diskriminering och allmänna rättsprinciper.

Karakteristiskt för EU-rätten är också att den ger betydande plats åt rättigheter och enskilda fysiska och juridiska personers rättssäkerhet, något som den positivistiska svenska rättstraditionen inte tagit hänsyn till på samma sätt. EU-fördragens bestämmelser om medlemsstaternas skyldigheter har i EU-domstolens rättstillämpning i omfattande utsträckning utvecklats till subjektiva rättigheter för enskilda fysiska och juridiska personer. Dessa rättigheter åtnjuter många gånger direkt effekt i de nationella rättsordningarna och kan således genomdrivas rättsligt av den enskilde. Rättigheterna är dock inte absoluta utan kan begränsas av viktiga allmänintressen. Avvägningen sker genom en proportionalitetsbedömning som ligger i domstolarnas hand.

I min mening är det inte bara diskrepansen mellan svensk rättstradition och EU-rättens uppbyggnad i sig som bidrar till att svenska jurister kan finna det svårt att ta till sig det europeiska perspektivet. Visserligen har Inremarknadsutredningens betänkande några år på nacken, men i det här sammanhanget tycks vissa observationer som gjordes däri fortfarande högst relevanta. I betänkandet drogs bland annat slutsatsen att juristutbildningen inte hängt med i utvecklingen av den nya kunskapsgren som EU-rätten utgör (EU, Sverige och den inre marknaden, SOU 2009:71, s. 482 f.). Denna brist tycks för mig bestå och dessvärre besväras även yrkesverksamma jurister, till viss del säkerligen som en följd av en knapphändig utbildning, ibland av en begränsad förståelse av EU-rätten.

Att EU-rätten måste betraktas som gällande rätt som svenska jurister har en skyldighet att tillämpa innebär möjligheter för den som behärskar området. Härigenom vinns fördelar genom möjligheter till ytterligare argument för klienten som motpart, myndighet och domstol är tvingade att ta hänsyn till. Nedanstående tre exempel kan illustrera fördelarna med en god kännedom om det EU-rättsliga perspektivet.

  • I ett mål som avsåg de svenska skattetilläggs- och skattebrottsreglerna i fråga om mervärdesskatt hänsköt Haparanda tingsrätt frågor till EU-domstolen som fick anledning att pröva om principen ne bis in idem i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (”Stadgan”) utgör hinder för att åtal för skattebrott väcks mot någon som redan påförts skattetillägg för samma oriktiga uppgiftslämnande i sin deklaration. EU-domstolen klargjorde stadgans långtgående tillämpning och under vilka omständigheter en medlemsstat får påföra ett skattetillägg och därefter utdöma ett straff. EU-domstolens avgörande föranledde sedermera Högsta domstolen att ändra ett tidigare ställningstagande och samtidigt klargöra att det svenska systemet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet inte längre kunde upprätthållas fullt ut.
  • I ett mål rörande tillämpningen av lagen om särskild löneskatt på en person med hemvist i en annan medlemsstat som tillhandahöll tjänster i Sverige, ansåg de svenska domstolarna att uttaget av särskild löneskatt inte kunde anses strida mot EUF-fördragets regler om frihet att tillhandahålla tjänster och fri etableringsrätt samt vägrade att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Efter att ett klagomål inlämnats till EU-kommissionen och denna inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Sverige ändrade den svenska lagstiftaren de regler som på grund av sin oklarhet föranlett en tillämpning av de svenska reglerna på ett sätt som stred mot EU-rätten.
  • I ett annat mål, som rörde teleoperatörers skyldighet att lagra trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter avseende abonnenter och registrerade användare, yrkade Tele2 att kammarrätten i Stockholm skulle begära förhandsavgörande från EU-domstolen avseende tolkningen av direktiv 2002/58 om integritet och elektronisk kommunikation samt artiklarna avseende rätten för respekt för privatlivet och rätten till skydd för personuppgifter i Stadgan. Efter att EU-domstolen meddelat dom i målet där man konstaterade att dessa lagringskrav stred mot direktivet och mot de berörda bestämmelserna i Stadgan, upphävde kammarrätten PTS beslut som förelade Tele2 att lagra dessa uppgifter.

Tre aspekter som går att förbättra

Det finns flera exempel i svensk rättstillämpning där vikten av att kunna hantera EU-rätten blir uppenbar. Mina egna erfarenheter vittnar exempelvis om att det inte är sällan som svensk rätt inte överensstämmer med EU-rätten och många gånger får dessa skillnader en betydande inverkan på tolkningen av gällande rätt och inte minst på den enskildes rättigheter. Avvikelser mellan EU-rätten och svensk rätt blir ofta särskilt tydlig då direktiv ska införlivas i svensk rätt.  Dessa avvikelser förstärks av att svenska förarbeten ibland bortser från eller inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till de krav som det aktuella direktivet och annan bakomliggande EU-rätt ställer. Jag har många gånger stött på uttalanden i förarbeten till svensk lag som inte stämmer överens med det bakomliggande direktivet eller som går utöver vad som går att utläsa från detsamma. Detta är problematiskt i ett EU-rättsligt perspektiv. Vägledning om det aktuella direktivets, och därmed svensk lags, syften bör främst hämtas från vad som sägs i ingressen till direktivet i fråga, relevant rättspraxis från EU-domstolen och allmänna EU-rättsliga principer. Den starka tilltro till förarbeten som svenska jurister har bör i mitt tycke således kraftigt nyanseras då ett EU-direktiv implementerats i svensk rätt. I stället måste svenska jurister gå direkt till direktivet och i större utsträckning ta hänsyn till den rättspraxis från EU-domstolen som är relevant.

En annan aspekt av EU-rätten som många gånger förbises är principen om effektiva nationella rättsmedel, eller kortare effektivitetsprincipen. Även om det generellt sett ankommer på den nationella rätten att reglera enskildas talerätt och intresse av att få sin sak prövad, krävs det enligt EU-rätten att den nationella lagstiftningen inte åsidosätter rätten till ett effektivt domstolsskydd. Effektivitetsprincipens krav på genomslag gäller rättsmedel och sanktioner i vid mening och berör såväl talerätt och överklaganderätt som rätt till skadestånd, restitution och annan gottgörelse, rättelse av olika slag, interimistiska åtgärder och så vidare. Den skär alltså genom den vanliga uppdelningen mellan olika juridiska discipliner såsom civilrätt, processrätt och förvaltningsrätt. Har en enskild en rättighet skyddad av EU-rätten, ska det finnas ett korresponderande effektivt rättsmedel i nationell rätt. Generellt finns det därför anledning för svenska jurister att se med kritiska ögon på spärrar i svensk rätt som på olika sätt hindrar sådant genomslag om det aktuella ärendet har en EU-rättslig aspekt.

Ett tredje exempel på ett avseende där EU-rätten fortfarande behandlas styvmoderligt är den svenska hållningen till kraven på begäran om förhandsavgörande från EU-domstolen. Förhandsavgöranden av EU-domstolen intar en nyckelställning när det gäller att säkerställa EU-rättens genomslag och korrekta tillämpning på nationellt plan. Jag är övertygad om att parternas ombud har en viktig roll att spela för att bidra till kvaliteten på begärda förhandsavgöranden och därmed på rättstillämpning i stort. Då syftar jag inte enbart på när ombuden ska begära att en fråga hänskjuts till EU-domstolen, utan också på frågornas utformning. Med en utökad och förbättrad användning av EU-rätten tror jag att möjligheterna att tillvarata klientens intressen ökar och även att domstolens arbete underlättas genom att ett bättre underlag möjliggörs. Det ska i sammanhanget understrykas att även om det endast är domstol som dömer i sista instans som är skyldig att begära förhandsavgörande när EU-rätten så kräver, kan det av processekonomiska skäl och för att säkerställa en korrekt rättslig bedömning vara lämpligt att domstolen redan i första instans ställer frågor till EU-domstolen. Det kan således många gånger vara lämpligt för parternas ombud att påtala vikten av att också domstol i lägre instans hänskjuter frågor till EU-domstolen.

Hur kan vi bli bättre på att tillämpa EU-rätten?

Hur ska svenska jurister bli bättre på att hantera EU-rätten och se det som en mer naturlig del av den rättsordning som måste tillämpas? Målsättningen måste vara att alla verksamma jurister som kommer i kontakt med ämnet känner sig hemma i det EU-rättsliga materialet och kan behärska dess grundläggande principer och metodiken att ta reda på rättsläget. Att förmedla detta perspektiv är givetvis en uppgift för den juridiska grundutbildningen. Men som antytts ovan är juristutbildningen i mitt tycke bristfällig i detta avseende och vidare kunskaper är i vilket fall som helst nödvändiga. 

I första hand ankommer det självfallet på varje svensk jurist att själv ta till sig EU-rätten med dess metod och systematik. Men hur många svenska jurister kan med handen på hjärtat sanningsenligt påstå att de beaktar EU-rätten i den utsträckning som krävs? Vidare åtgärder tycks nödvändiga. På Vinge arbetar vi kontinuerligt med vidareutbildning och EU-rätten har getts en större roll de senaste åren. Genom interna föreläsningar om EU-rättens byggstenar och hur denna kommer till praktisk användning försäkrar byrån sig om att alla anställda ges en möjlighet att bättre ta till sig EU-rätten. Det innebär rent praktiskt att alla jurister hos Vinge blir påminda om hur exempelvis primärrätt och sekundärrätt förhåller sig till varandra och till svensk rätt, hur EU-domstolens hemsida kan användas för att hitta all relevant rättspraxis avseende en viss artikel i ett direktiv eller i en förordning, vikten av att kunna hantera olika språkversioner av de EU-rättsliga texterna och den praktiska nyttan av kommissionens tolkningsmeddelanden. Utöver denna grundläggande information pågår givetvis kontinuerlig vidareutbildning inom de olika rättsområden där EU-rätten är aktuell, EU-domstolens rättspraxis ges en naturlig del i veckorapporter och internbiblioteket fylls på med relevant EU-rättslig litteratur.

Utöver internutbildning hos byråerna kan även Advokatsamfundet ge ytterligare stöd. Utbildning för advokater och blivande advokater bör fokusera mer på EU-rätten. Hit räknar jag även exempelvis Advokatkurs 3 med sitt konstitutionella perspektiv där, enligt min åsikt, EU-rättens betydelse bör belysas mer ingående. Men Advokatsamfundet kan även bidra med större fokus på EU-rätten i annan utbildningsverksamhet, tillse att det EU-rättsliga perspektivet inte glöms bort då samfundet agerar remissinstans och vidare lyfta fram EU-rätten i den offentliga debatten.  

Avslutande ord

De skyldigheter att tillämpa EU-rätten som följer av det svenska EU-medlemskapet genererar en rad möjligheter för svenska jurister. Det EU-rättsliga tillämpningsområdet är mycket brett och det är inte bara vid till synes uppenbara tillfällen där det aktuella regelverket domineras av EU-rätten som vi bör bli bättre på att förstå dess dynamik och systematik. Vi kan i Sverige generellt bli bättre på att utnyttja detta perspektiv och som diskuterats ovan finns det viss anledning till självrannsakan för svenska jurister i denna bemärkelse.

Det bör framhållas att EU-rätten också får andra effekter som bör ses som positiva i ett fungerande rättssamhälle. Exempelvis kan både den lagstiftande och den exekutiva makten inför domstol hållas ansvarig gentemot en högre ställd rättsordning och därmed ges den enskilde en bättre möjlighet att kontrollera de åtgärder som staten vidtar. Denna fråga meriterar givetvis en längre diskussion, men det är en diskussion som det svenska rättssamhället skulle må bra av.

Erik Lagerlöf
Adjungerad professor

Erik Lagerlöf ­arbetar som jurist på Vinge och är även adjungerad professor vid Handelshögskolan i Stockholm samt visiting fellow vid St Edmund’s College (Cambridge University). Erik har tidigare arbetat för både den svenska och brittiska domaren vid EU-domstolen, han har forskat i EU-rätt vid bland annat Harvard Law School och han är i grunden engelsk barrister med juridikexamen från Cambridge University.