search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Gästkrönika

Stärk domstolarnas oberoende ställning

Som läsarna av Advokaten säkert vet stärktes domstolarnas ställning genom grundlagsändringar 2011. Formellt markerades det genom att domstolarna fick ett eget kapitel i regeringsformen. Det så kallade uppenbarhetsrekvisitet avskaffades och domstolarna har numera rätt att underkänna lagstiftning som strider mot grundlagarna också i fall då motstridigheten inte är uppenbar. Vidare avskaffades den obsoleta rätten för JO och JK att närvara vid domstolarnas överläggningar. En i sak viktigare förändring var inrättandet av den från regeringen oberoende Domarnämnden, där även Advokatsamfundet är representerat.
Att vifta bort Domarnämnden som bara ännu en myndighet i raden låter sig inte göras. Nämnden nominerar kandidater även till de högsta domartjänsterna, vilket betyder att det tidigare ”kallelseförfarandet” är avskaffat. I praktiken innebär det att regeringen inte längre kan styra domstolsväsendet genom att utse sina favoriter till de cirka 100 högsta domartjänsterna i landet.

Grundlagsreformen från 2011 beslutades i bred politisk enighet och skapade en solid grund för domstolarna att fullgöra sina dömande uppgifter utan sneglande på den politiska maktens önskemål och förväntningar. Den överenskommelsen ligger fast. Men utanför den ramen har jag tillsammans med partikollegerna i konstitutionsutskottet hittat utrymme att ytterligare stärka domstolarnas ställning. I samband med höstens allmänna motionsperiod presenterade vi därför ett antal förslag som jag tar chansen att utveckla här.
Domstolsverkets viktigaste uppgifter är att ge administrativt stöd och fördela pengar till våra domstolar. Det är ingen hemlighet att det har visat sig svårt att dra en klar gräns mellan verkets rent administrativa service och sådan stödjande verksamhet som åtminstone indirekt påverkar domstolarnas grundlagsskyddade självständighet. Ledande företrädare för domarkåren – såsom ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, presidenten i Svea hovrätt och lagmannen vid Stockholms tingsrätt – har på senare tid begärt att Domstolsverkets ställning i förhållande till domstolarna ska ses över. Man har framhållit att med verkets administrativa ansvar och pengafördelning följer makt som kan påverka domstolarnas oberoende. Vidare har man påpekat att i många andra länder leds domstolsväsendet av ett från statsmakterna avskilt råd som består av betrodda domare, ett ”judicial council”, som ofta även utövar tillsyn. Detta eftersom det av hänsyn till rättsstatliga principer anses väsentligt att domstolsadministrationen leds av främst domare, inte av en politisk instans eller en förvaltningsmyndighet underordnad den styrande makten.
En fråga med direkt bäring på domstolarnas konstitutionella särställning men som inte tillräckligt berördes under det utredningsarbete som föregick grundlagsändringarna 2011 gäller JK:s och JO:s tillsyn över domstolarna och deras personal. En tillsyn som har rötter i 1809 års regeringsform. På JK:s hemsida kan man än i dag läsa att ”Justitiekanslern bedriver sin verksamhet på uppdrag av regeringen med det perspektiv som följer därav, medan JO är företrädare för riksdagen och traditionellt har som uppgift att ta tillvara folkets eller medborgarnas intressen gentemot statsmakten”.

Lika lite som riksdagen och regeringen får lägga sig i domstolars dömande verksamhet, får JK göra det. JK:s tillsyn får inte gå längre än till att för regeringens räkning kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs av domstolarna. JK har dessutom befogenhet att åtala domare, inklusive justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Även om ingen kritik kan riktas mot hur JK hittills skött sitt uppdrag är det – som ordförandena i HD och HFD har påtalat (DN Debatt 7/10 2013) – principiellt betänkligt att den styrande maktens ombudsman har sådana befogenheter i förhållande till självständiga domstolar.
Mot bakgrund av grundlagens krav på skydd för domstolarnas oberoende kan JK:s tillsynsfunktion ifrågasättas från konstitutionella utgångspunkter. Av legitimitetsskäl och från maktdelningssynpunkt menar jag och mina partikolleger i KU att det därför bör utredas om tillsynen över domstolsväsendet ska uppdras åt ett organ under riksdagen – i så fall närmast JO – i stället för att som i dag åvila JK.

Som jag redan har varit inne på är inrättandet av Domarnämnden en viktig förändring för att säkerställa att landets domarbefattningar besätts med de för ämbetet mest lämpade juristerna. Särskilt viktigt är att rätt kompetens tillförs de prejudikatbildande instanserna, i första hand HD och HFD. Bäst kännedom om vilken kompetens dessa domstolar behöver tillföras har rimligen domstolarna själva. I likhet med andra domstolar har HD och HFD möjlighet att i tillsättningsärenden yttra sig till Domarnämnden, men nämnden är fri att nominera och regeringen fri att utse någon annan sökande än den som någon av de båda domstolarna har rekommenderat. Under de drygt fem år som Domarnämnden har funnits har det också hänt att nämnden har nominerat och regeringen utsett en annan kandidat än den som HD och HFD har velat se.
HD:s och HFD:s synpunkter på vem eller vilka som bör komma ifråga för att fylla ledigheten efter ett avgånget justitieråd bör naturligtvis inte vara den enda faktor som avgör valet av efterträdare. Däremot bör och kan diskuteras om domstolarna själva ska ges ett större inflytande över vilka sökande som utses till justitieråd. Ytterst handlar det om att tillförsäkra domstolarna den särskilda kompetens som de är i behov av och säkra kvaliteten i deras vägledande avgöranden.

Domstolarnas konstitutionella ställning har som sagt stärkts genom grundlagsreformen 2011. Men i den svenska statsbudgeten ingår domstolsanslaget alltjämt i utgiftsområde 4 Rättsväsendet, som hanteras av riksdagens justitieutskott. I budgethänseende likställs därmed domstolarna med polisväsendet, åklagarväsendet, kriminalvården, Rättsmedicinalverket, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Domarnämnden och Gentekniknämnden.
Ett sätt att tydligare understryka domstolsväsendets oberoende ställning vore att flytta över riksdagens handläggning av anslagen till Sveriges domstolar och Domarnämnden till konstitutionsutskottets utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Den omdirigeringen kan tyckas obetydlig men signalvärdet ska inte underskattas.
I allt fler europeiska länder är domstolarna satta under politisk press. Så ja, det kan vara värt en hel del att även i statsbudgeten inskärpa de svenska domstolarnas konstitutionella särställning och att de inte ska sammanblandas med myndigheter som är skyldiga att lojalt lyda regeringen.

Maria Abrahamsson
Ledamot i konstitutionsutskottet (M)