search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Generalsekreteraren

Om terrorism, signalspaning och kontroll

Terrorism utgör i flera hänseenden ett allvarligt hot mot den demokratiska rättsstaten. Terrorismen undergräver såväl den rättstrygghet, som den rättssäkerhet som staten har att värna.
Förra året utvidgades det straffbara området bland annat när det gäller finansiering av terrorism. Lagstiftningen var en direkt följd av en resolution från säkerhetsrådet. Advokatsamfundet framförde då, i likhet med Lagrådet, kritik i flera hänseenden. Utvidgningen innebar bland annat att helt vardagliga handlingar inom en familj kom att kriminaliseras. Effektiviteten kommer också sannolikt att vara låg till följd av tillämpningsproblem. Kännetecknande för terroristlagstiftningen är nämligen att den är svår­överskådlig och svårtillämpad. Regeringen har glädjande nog hörsammat Advokatsamfundets önskemål att göra en samlad översyn av terroristlagstiftningen. Detta är nödvändigt, såväl ur ett rättssäkerhets- som ur ett effektivitetsperspektiv.

När det gäller den nu aktuella frågan om kriminalisering av terrorresor, bedömer Advokatsamfundet i likhet med den utredning som analyserat frågan, att starka skäl talar mot en sådan kriminalisering. Skälen härför är flera. Det saknas ett behov, då mycket av det en kriminalisering skulle omfatta redan idag är kriminaliserat. Lagstiftningen kommer inte heller att bli effektiv. Utrednings- och bevisproblemen kan inte underskattas. Det är därför inte ändamålsenligt att belasta polis och åklagare med att utreda denna typ av brott med ett jämförelsevis lågt straffvärde. Slutligen, men inte minst, är svårigheterna att fastlägga en tydlig gräns för det straffbara området uppenbara.
Till detta kommer att Säkerhetspolisen, Säpo, skulle gå miste om den information som Försvarets radioanstalt, FRA, genom signalspaning tillhandahåller inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. Säpo har tack vare denna information idag jämförelsevis god kontroll på vilka som åker till Syrien. Eftersom gällande lagstiftning inte medger signalspaning inom ramen för den brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamheten, skulle en kriminalisering av resandet innebära att Säpo skulle gå miste om denna viktiga information. Om en förundersökning skulle inledas mot en ditrest ”krigare” skulle FRA nämligen inte kunna vidarebefordra information rörande den misstänkte till Säpo. Mot detta har Säpo på goda grunder reagerat och därför avstyrkt kriminalisering av ”terrorresor”.

FRA kan rimligen inte heller vara förtjust i tanken på att behöva avslöja sina metoder och resultat i en rättegång. FRA:s verksamhet bygger av naturliga skäl på att verksamheten inte är offentlig. Men, i likhet med vad Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, SIN, fastslog i ett mycket bra och välmotiverat beslut nyligen, åligger det åklagaren att informera den misstänkte om att denne varit föremål för hemlig tvångsmedelsanvändning under förundersökning av den gärning för vilken åtal väckts, senast när beslut om åtal väcks, och oavsett om uppgifterna från de hemliga tvångsmedlen åberopas av åklagaren eller ej. Denna rätt till insyn är en grundval i en rättsstat. Frågan om avgränsningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och brottsbekämpning var också central i samband med införandet av den nya lagstiftningen som gav FRA rätt att spana i tråd och inte som tidigare bara i etern. Starka farhågor uttalades från många håll. Man befarade att signalspaning skulle komma att bli ett nytt hemligt tvångsmedel. Man misstänkte en ändamåls- och tillämpningsförskjutning.
Vissa av farhågorna har besannats. I likhet med vad remissinstanserna påpekade går det till exempel inte att på ett godtagbart sätt avgränsa inhemsk trafik från sådan kommunikation som passerar nationsgränserna, vilket också Datainspektionen konstaterat i en rapport från 2010. Enligt signalspaningslagen är vidare huvudregeln att signalspaning inte får inriktas mot viss fysisk person. Däremot får sökbegrepp hänförliga till viss fysisk person användas om det är av synnerlig vikt för verksamheten. I verkligheten är sådana sökbegrepp istället mer regel än undantag, enligt vad som framgår av uppgifter i Signalspaningskommitténs betänkande från 2011 och vilket även det bekräftats av Datainspektionen. Vidare är i likhet med vad remissorganen också påpekade, underrättelseskyldigheten i signalspaningslagen verkningslös. Förutsättningarna för den centrala kontrollmyndigheten, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Siun, att lämna underrättelse till fysisk person, som vid signalspaning varit föremål för sökbegrepp direkt hänförliga till denne, är på grund av sekretess och till följd av tidsaspekten i princip obefintliga.

Signalspaning är ett utomordentligt integritetskränkande ingrepp i den personliga integriteten. Den kan dock vara befogad om den är begränsad till försvarsunderrättelseverksamhet, i syfte att kartlägga yttre hot och faktorer som påverkar Sveriges säkerhet.
Hur kan man då vara säker på att signalspaning idag inte äger rum för andra ändamål än försvarsunderrättelseverksamhet? Och hur kan man vara säker på att inte uppgifter från FRA ändå används inom straffprocessen? Frågan om kontrollen är tillräcklig diskuterades nyligen vid ett intressant seminarium i anledning av att Siun firade fyrtioårsjubileum. Jag adresserade i mitt anförande den så kallade Försvarsunderrättelsedomstolen, FUD, som är en specialdomstol inrättad för ändamålet att pröva FRA:s ansökningar om att få signalspana med användandet av särskilda sökbegrepp. För att FUD ska bifalla FRA:s ansökan om tillstånd att signalspana krävs bland annat att syftet med inhämtningen inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt, att värdet av signalspaningen kan beräknas vara klart större än integritetsintrånget, att signalspaningen inte får inriktas mot viss fysisk person, att sökbegreppen beaktar integritetsaspekter samt att sökbegrepp hänförliga till viss fysisk person endast får användas om det är av synnerlig vikt för verksamheten.

Signalspaning handlar i hög grad om teknik. FUD:s ledamöter, liksom integritetsskyddsombuden med uppgift att ”bevaka enskildas integritetsintressen”, har därför en närmast omöjlig uppgift. De som inte har sin bakgrund på FRA saknar varje realistisk möjlighet att göra en meningsfull prövning, trots omfattande och värdefull utbildning. Prövningen bygger av naturliga skäl helt på FRA:s upp­gifter. Detta bör påverka Siuns möjligheter till kontroll av FRA:s sökbegreppsanvändning, då Siun vid sin kontroll utgår ifrån FUD:s beslut. Om tillståndsgivningen skulle vara grundad på otillräckligt underlag, träffas detta rimligen inte av Siuns kontroll.
Av propositionen framgår vidare att domstolens uppdrag är begränsat. Den ska inte göra någon ”mer omfattande” bedömning om något underrättelsebehov föreligger. Någon materiell prövning i egentlig mening äger således inte rum. Sådana prövningar ska inte ankomma på domstolen! Den ska bara bedöma om värdet av den information som kan följa av signalspaningen överstiger integritetsintrånget.
Detta organ har mycket lite med en domstol att göra, utöver själva benämningen, som är direkt missvisande och saknar all anknytning till det som normalt anses vara en domstol. FUD har heller ingenting med rättskipning att göra. FUD ägnar sig istället åt förvaltningsuppgifter i ett enpartsförfarande.
FUD är emellertid en domstol enligt regeringsformen. Av detta följer att förhandlingarna ska vara offentliga. Det framgår lustigt nog även av förarbetena, samtidigt som utvidgade möjligheter, jämfört med rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen, att förordna om stängda dörrar tillerkänts FUD. I verkligheten äger, föga förvånande, samtliga FUD:s sammanträden rum i ett rösat rum bakom stängda dörrar.

FUD:s sammansättning väcker också en del frågor. I FUD sitter bland andra tidigare anställda på FRA. Något som helst krav på att ledamöterna i den så kallade domstolen ska besitta någon särskild kunskap om integritetsfrågor är inte uppställt, trots att FUD:s uppgift ytterst handlar om en proportionalitetsbedömning mellan integritetsintrånget och nyttan av signalspaning. Det ligger alltid en fara i inkvisitoriska så kallade specialdomstolar, därför har ju utvecklingen på senare år mycket tydligt gått från specialdomstolar. Skälen härför är goda. Alltför snäv specialisering riskerar att tappa kontakten med den allmänna rättsutvecklingen. I förlängningen finns även en uppenbar risk att det utvecklas värderingar och kulturer som inte har förankring i samhället. Detta är särskilt olyckligt när det handlar inte bara om en specialdomstol, utan om en hemlig sådan, vars beslut inte går att överklaga eller som på annat sätt kan överprövas.
FUD:s roll överensstämmer illa med dagens syn på domstolars oberoende och roll som oavhängig väktare av den goda rättsordningen och övervakare av den verkställande makten. Jag ser med viss nyfikenhet fram emot den stunden när Försvarsunderrättelsedomstolen skulle tillämpa den i regeringsformen föreskrivna lagprövningsskyldigheten.
Det saknas vidare information om hur många sammanträden som avhålls, hur många beslut som fattas, formerna för inkallande av integritetsskyddsombud, vilka personer som har deltagit i beslut, eventuella jävsprövningar och givetvis om det materiella innehållet i besluten, samt om någon ansökan från FRA har avslagits.
Det finns därför skäl att förändra nuvarande ordning. Man bör inleda med att ombilda FUD till den nämndmyndighet som prövningsorganet i själva verket är. Där kan Siun och SIN vara goda förebilder.
Prövningen skulle med fördel även kunna förläggas till domstol, med överklaganderätt för integritetsskyddsombudet till högre instans. I ljuset av de röster som nu höjs för en utvidgning av signalspaningen, till att också omfatta förundersökningar, finns det skäl att allvarligt fundera på den saken.
Alldeles oavsett hur kontrollen anordnas är det viktigt att komma ihåg att man inte kan ersätta intrång i integriteten med kontroll, även om den är effektiv. Det klokaste är därför, trots allt, att riksdagen avstår från ytterligare straffrättslig symbollagstiftning på terrorområdet, som är till mer skada än nytta.

Anne Ramberg
Annons
Annons