search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Generalsekreteraren

Om lagstiftarens överrockar och normkonflikter

Några uppmärksammade händelser på senare tid aktualiserar frågan om riksdagens inflytande över svensk lagstiftning. 

Genom Sveriges bundenhet på grund av internationella överenskommelser och den normbildning som i allt snabbare takt växer fram, helt eller delvis utanför riksdagens kontroll, har riksdagens roll försvagats. De folkvalda har iklätts flera lager av överrockar.

Internationella överenskommelser ingås av regeringen under konstitutionellt ansvar. Riksdagen saknar möjlighet att ta över denna funktion. Riksdagens godkännande krävs vid ändring i svensk lag eller när överenskommelsen är av särskilt stor vikt. Detta reser principiella frågor om formerna för Sveriges ingående av bindande överenskommelser med främmande makter och mellanstatliga organisationer samt deras rättsliga och demokratiska konsekvenser.

Hur långt kan regeringen gå utan att underställa riksdagen frågan och vad är riksdagens beslut egentligen värt när regeringen redan folkrättsligt bundit Sverige genom att utan förbehåll ingå en överenskommelse? Till detta kommer frågan om EU-nämndens inte alldeles självklara roll som ”ställföreträdare” för riksdagen.

Utgångspunkten i regeringsformen är att all offentlig makt utgår från folket. Och att denna makt utövas under lagarna. Denna utgångspunkt är i realiteten överspelad. Efter EU-inträdet, Europakonventionens införlivande med svensk lag och senast Lissabonfördraget, äger den övervägande delen av central lagstiftning rum i Strasbourg och Bryssel. Huvudparten av den lagstiftning som äger rum i riksdagen i dag avser införlivande av sådan lagstiftning. Kvar av betydelse är budgetprocessen. En förskjutning har ägt rum mot övergripande normers ökade inflytande, med åtföljande större makt åt Europadomstolen och EU-domstolen. Dessa institutioner utövar ett betydande inflytande över svenska domstolars rättstillämpning. Båda domstolarna har genom praxis och dynamiska tolkningsmetoder utvecklat nya normer och rättsliga standarder. Rättighetsjuridiken har, i likhet med andra rättsområden, genomgått stora förändringar inte minst genom betoningen av allmänna rättsprinciper.

Samarbetet inom EU är från ett folkrättsligt perspektiv mycket långtgående. En ny rättsordning har tillskapats till förmån för vilken medlemsländerna har begränsat sina suveräna rättigheter inom en rad områden. Beredningen av lagstiftning har påverkats till det sämre.

En stat är folkrättsligt förpliktad att följa konventioner och andra överenskommelser, som utgör avtal mellan två eller flera stater. Det föreligger en skyldighet att vidta åtgärder i syfte att uppfylla överenskommelsens krav. Hur detta ska ske ankommer dock på den enskilda staten att bestämma. När det gäller EU-rätten har lagstiftaren givit EU-rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen. Detta innefattar som bekant vid normkonflikter även svensk grundlag. Till detta kommer den direkta effekten hos förordningar och vissa direktiv som ska tillämpas både på medborgarna och medlemsstaterna själva.

Lissabonfördraget har inneburit ökad makt för Europaparlamentet. Men, alltjämt ingås såväl inom som utanför EU en rad överenskommelser och beslutas om åtaganden, som på samma sätt som på rambeslutens tid gör riksdagen till ”a lame duck”.

Säkerhetsrådets resolutioner på terrorlagstiftningens område är ett sådant exempel. Vid FN:s bildande var utgångspunkten att utvecklingen av internationell rätt och antagandet av bindande resolutioner var ett ansvarsområde för generalförsamlingen. Säkerhetsrådet skulle adressera hot mot internationell fred och säkerhet genom politiska åtgärder. Den dömande makten skulle ankomma på Internationella domstolen i Haag. Efter den 11 september 2001 har säkerhetsrådet, enligt många, närmast panikartat och självsvåldigt utvidgat sitt mandat till att såväl lagstifta som att döma. Detta är inte oproblematiskt.

Resolutionen från 2001 angående bekämpning av terrorism och resolutionen från 2002 angående de så kallade terroristlistorna är båda uttryck för detta, liksom resolution 2178 som antogs av säkerhetsrådet 2014. Den handlar om personer som reser utomlands för att delta i terroristhandlingar. Men, resolutionen omfattar ”terrorism in all forms and manifestations”, det vill säga inte bara internationell terrorism. Utan också nationell sådan.

Det åligger enligt resolutionen medlemsstaterna att förhindra och bekämpa rekrytering, organisering, transport eller utrustande av personer som avser att resa till ett annat land i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristutbildning. Detsamma gäller finansiering av sådana resor och aktiviteter. Det ska vara möjligt enligt den nationella lagstiftningen att åtala och bestraffa personer på ett sätt som återspeglar allvaret i vissa angivna brott.

Denna resolution innefattar en mycket vidsträckt kriminalisering av ”terrorist acts” och ”terrorist training” utan något som helst försök att definiera eller begränsa vad som krävs för att någon ska kunna betraktas som terrorist eller vilka handlingar som konstituerar ett terroristbrott. Inte heller finns någon definition på vad som avses med ”terrorist training”.

Ett terroristbrott kan ju vara allt från en enkel skadegörelse till massmord. Vad som konstituerar terrorbrott är i stället den politiska agendan. Rubriceringen blir sedan avgörande för straffpåföljd och därmed möjligheten att utnyttja hemliga tvångsmedel. Robin Hood skulle leva mycket farligt i dessa tider. Risken är nu stor att vissa stater kommer att tillämpa resolutionen mycket brett, i politiska syften eller som ett led i förtryck av oliktänkande. Den utgör ett effektivt redskap för förtryckarregimer som vill kalla vad som helst för terrorism.

Att, som resolutionen, generellt beteckna beväpnade grupper som terrorister, innebär risk för omfattande missbruk. Syrien vägrar till exempel med stöd av detta synsätt att släppa in humanitär hjälp. För MR-organisationer innebär detta att mycket av deras verksamhet kriminaliseras. Härtill kommer att beväpnade grupper som betecknas som terrorister ofta också är parter i en väpnad konflikt och därför kan åtalas för krigsbrott. Att åtala under nationell terroristlagstiftning i sådana fall riskerar att man inte beaktar brott mot internationell humanitär rätt. Konflikten mellan att tillgodose nationell säkerhet och att lagföra krigsbrott är komplicerad.

Stater har en skyldighet att skydda befolkningen från terrorism. Men dessa åtgärder måste vidtas inom ramen för vad som följer av internationella mänskliga rättigheter, internationell humanitär rätt och internationell flyktinglagstiftning. Resolutionen reser i dessa hänseenden många frågor.

Mer eller mindre ingripande åtgärder för att förhindra så kallade ”foreign fighters” tillämpas redan i vissa länder. Det handlar om allt från återkallande av medborgarskap, begränsningar i att resa såväl inom som in och ut ur sitt land, till kriminalisering av deltagande och stöd till ISIS och andra terrororganisationer.

Vad som gör säkerhetsrådets resolution 2178 särskilt problematisk är att den är grundad i internationell lag och måste inkorporeras i svensk nationell rätt, samtidigt som normen strider mot vissa grundläggande mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Internationell humanitär rätt kriminaliserar nämligen inte deltagande i väpnade konflikter. Införlivandet av resolutionen utgör ett färskt exempel på när riksdagens inflytande är mycket begränsat. Och detta på ett så centralt område som rättighetsområdet.

Andra exempel, där riksdagens inflytande är beskuret och där viktig normbildning sker vid sidan av de folkvalda och av dem stiftade lagar, är Sveriges militära samarbetsavtal med Saudiarabien och det så kallade FATCA-avtalet med USA. Det senare har lett till ett från rättssäkerhets- och integritetshänsyn undermåligt lagstiftningsarbete. Lagrådet påtalade en rad brister men konstaterar att ”Bundenheten av avtalet har påverkat Lagrådets granskning. Det finns bara ett begränsat utrymme för Lagrådet att ifrågasätta det sakliga innehållet i lagförslagen”. Lagrådet fortsätter: ”Det kan sättas ifråga om den föreslagna regleringen lever upp på de krav på överskådlighet och tydlighet som normalt ställs på lagstiftning. Det ligger också i öppen dag att det kommer att uppstå oklarheter för dem som ska tillämpa reglerna.” Lagrådet fastslår vidare att det på grund av den korta remisstiden, fyra veckor, inte varit möjligt att grundligt analysera förslagen. En synnerligen allvarlig kritik för att komma från Lagrådet.

Ett annat område där lagstiftarens reella inflytande på allvar kan ifrågasättas är penningtvättslagstiftningen. Den mellanstatliga organisationen FATF, Financial Action Task Force, lämnar bindande rekommendationer till medlemsländerna i syfte att bland annat bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF står utanför riksdagens kontroll, men har ett mycket stort inflytande över medlemsländernas normbildning och lagstiftning på detta område.

Ett annat närliggande område är de så kallade sanktionslistorna från säkerhetsrådet och EU. Listorna möjliggör att den listade personens egendom och tillgångar fryses och därmed inte kan användas. Avsaknaden av effektiva rättsmedel är påtaglig och flera listningar inom ramen för FN:s och EU:s individinriktade sanktioner mot terrorism har också underkänts.

Den folkrättsligt grundande implementeringsplikten måste enligt min mening omgärdas med viss återhållsamhet. Jag är medveten om att detta synsätt riskerar att underminera det folkrättsliga systemet och dess legitimitet. Men, i syfte att motverka de skadliga effekter som följer av normkonflikter, kan man i vart fall undvika den överimplementering som i det närmaste har blivit regel vid införlivandet av internationella åtaganden.

Till de regelrätta normkonflikterna kommer de fall då Sveriges riksdag av politiska skäl förmås fatta beslut som i realiteten är en del av främmande stats maktutövning i eget intresse. Vi minns även hur president Reagans beslut om förbud mot export av datorer till östblocket i samband med Afghanistankriget i slutet av 1970-talet ledde till svensk lagstiftning, liksom turerna runt scientologibibeln. Sverige gav även då efter. Detta tjänar till eftertanke.

Min genomgång av några exempel på situationer där den svenska lagstiftaren frivilligt låtit sig förses med överrock är av lite olika slag. Vissa är folkrättsligt grundande, medan andra är rent politiska. I båda fallen innebär de en inskränkning av den svenska folksuveräniteten. Det är enligt min mening viktigt att garderoben av överrockar inte utvidgas därhän att vi i den snöiga nord från demokratiska utgångspunkter finner oss stå i bara mässingen.

Annons
Annons