- Debatt
Kommer världens största avtal att förverkligas?
Advokat Jan E. Frydman beskriver och analyserar den pågående förhandlingen mellan EU och USA om att skapa ett transatlantiskt partnerskap för handel och investeringar (Transatlantic Trade and Investment Partnership, eller ”T-TIP”).
Avsikten med ett sådant avtal är att reducera eller helt ta bort hinder för handel och investeringar mellan de två ekonomierna.
Tanken är på intet sätt ny. Redan 1995 påbörjade man ett försök som man hoppades skulle kunna leda till ett slags frihandelsavtal mellan EU och USA (New Transatlantic Marketplace, eller ”NTM”). Anledningen var uppenbar. Mera handel leder till mera tillväxt och flera jobb, något som förstås såväl politiker som näringslivet på båda sidor av Atlanten önskade. En dialog mellan politiker och näringsliv startade också för att kartlägga vilka de viktigaste handelshindren var, den så kallade Trans-Atlantic Business Dialogue, TABD, som lämnade årliga rekommendationer till EU-kommissionen och USA:s regering. Det lät självklart, men så enkelt var – och är – det tyvärr inte.
NTM stupade bland annat på oenighet över hur man skulle hantera vissa sektorer, inte minst jordbrukssektorn och det som gäller kultur och audiovisuell produktion. Till detta skall läggas en allmän politisk tveksamhet, samt en mera övergripande rädsla för att ett avtal mellan världens största handelspartners skulle äventyra de multilaterala handelsförhandlingar som sedan lång tid pågått inom ramen för världshandelsorganisationen, WTO, i Genève. Till slut strandade förhandlingarna 1998.
Sedan dess har ett stort antal försök gjorts att, utan att inleda regelrätta frihandelsförhandlingar, ändå försöka öka den transatlantiska handeln genom att undanröja olika handelshinder. Enligt EU-fördraget är det EU, företrätt av Europeiska kommissionen, som ansvarar för handelsfrågor och kommissionen företräder därför unionen, inklusive Sverige, i förhandlingar med länder som inte är med i EU i dessa frågor.
Under 1999 blev jag ansvarig för transatlantiska relationer vid Europeiska kommissionens generaldirektorat för näringsliv och industri, och i den egenskapen, och i senare befattningar som ledde till att jag där så småningom blev ansvarig för samordningen av alla internationella handelsförhandlingar vad gäller handeln med varor, har jag haft tillfälle att arbeta med dessa ansträngningar. Dessa kan sägas ha präglats av ett komplicerat samspel mellan ekonomi, juridik och, inte minst, politik (såväl in- som utrikes).
Utgångspunkten för EU:s handelspolitik är att denna i första hand skall föras inom ramen för WTO:s multilaterala förhandlingar. Tanken är att det är bättre och effektivare att förhandla med 159 länder (så många är medlemmar av WTO) på en gång, än att göra det bilateralt med vissa. På det sättet kan man också undvika en ”spaghetti bowl” av frihandelsavtal med olika innehåll som blir svåra att tillämpa tillsammans. Man har också under lång tid haft framgång med det multilaterala arbetet, och handelshinder, särskilt tullar, har reducerats i olika så kallade förhandlingsrundor.
Den senaste förhandlingsrundan, som kallas Doharundan, har pågått under något decennium, och har sedan några år gått i stå. Det finns flera anledningar till detta, bland annat har det varit svårt att förena de ofta motstridiga intressena som finns mellan i- och u-länder. Detta har lett till att särskilt EU och USA, på var sitt håll, valt att följa en ”plan B”, som går ut på att istället försöka förhandla bilateralt med de viktigaste handelsnationerna för att ändå kunna gå vidare mot ökad handel där det går.
Varför är då detta viktigt? Jo, snart kommer till exempel nästan 90 procent av världens efterfrågan av varor och tjänster att komma från marknader utanför EU. Det är därför viktigt för EU att så långt möjligt öppna upp dessa marknader så att europeiska företag kan nå dem utan alltför många hinder. Med frihandelsavtal kan man förhoppningsvis uppnå detta. Inom EU utvecklade vi en strategi som vi kallade ”Global Europe”, som följdes av den så kallade ”2020-strategin”, och dessa har hittills bland annat lett till att frihandelsavtal ingåtts mellan EU och Sydkorea samt, alldeles nyss, Kanada, medan förhandlingar pågår med Indien, ASEAN-länderna, Japan, Mercosur, med flera. Och nu alltså också med USA.
Varför är USA så viktigt? Är det inte bättre att satsa på Kina, som väl är mycket större? Ja, det skulle man kunna tro om man bara läser tidningsrubriker. Men sanningen är att EU och USA utan varje jämförelse är varandras största handelspartner. Varje dag korsar varor och tjänster Atlanten för cirka 2 miljarder euro, ett belopp som motsvarar cirka 40 procent av hela världens handel, och nära hälften av all världens samlade produktion. Än viktigare blir det transatlantiska förhållandet om man lägger till ”investeringar”, det vill säga ägande av bolag/dotterbolag och försäljningen av/genom dessa. Gör man det upptäcker man att EU och USA är de mest integrerade ekonomierna i världen. Nära 60 procent av alla investeringar som gjorts av europeiska företag utanför EU har gjorts i USA, medan cirka 60 procent av alla investeringar som gjorts av amerikanska företag utanför USA sedan år 2000 har gjorts i EU. Faktum är att det bara är 1,2 procent (!) av USA:s utländska investeringar under samma tid som har skett i Kina; mindre än vad man investerat bara i Belgien. USA:s investeringar bara i Holland är 4 gånger större än vad som investerats i alla BRIC-länderna tillsammans! Liknande proportioner gäller för hur mycket pengar företagen tjänar. Amerikanska företag tjänade mera i EU än vad de gjorde i hela Asien och Latinamerika tillsammans. Motsvarande siffror gäller för europeiska företag i USA. Så även om tillväxten i till exempel Kina är hög, är det skillnad på tillväxt och absoluta tal!
Varför har vi då hittills inget avtal med USA? Ja, sedan det första försöket kan man kanske säga att vi på båda sidor gått som ”katten kring het frihandelsgröt”. Och ägnat tiden åt att tillsammans dels grundligt utreda hur våra system fungerar och hur man skulle kunna gå tillväga för att ta bort handelshinder, dels att försöka göra det inom vissa specifika sektorer. Men medan vi har lärt oss mycket om varandras system har det varit betydligt svårare att undanröja hindren.
Handelshinder kan uppträda i olika former. Det kan förstås röra sig om tullar. Mellan EU och USA är dessa genomsnittligt cirka 4 procent. Det kanske inte låter så mycket, men på den enorma handelsvolym som den berör handlar det om en icke obetydlig belastning, inte minst för ”inter-company trade”, det vill säga handel mellan bolag inom samma koncern eller grupp. Dessutom utgår betydligt högre tullar inom vissa industrisektorer, till exempel kemi.
I traditionella handelsavtal brukar man inkludera olika områden som kan underlätta handeln. Lite förenklat kan man säga att varje sådant område täcks av ett kapitel av avtalet.
De mest typiska av sådana kapitel behandlar frågor om tillgången till varandras marknader för varor, tjänster, investeringar och rätten att delta i offentlig upphandling. När det gäller varor är en viktig komponent just ”tariff barriers”, det vill säga tullar. Man förhandlar här för att komma överens om att sänka tullarna under en viss tid på vissa eller nästan alla produkter till vissa procentsatser, eller rent av att ta bort dem helt. Det är ibland inte alldeles enkelt att komma överens om detta, men tekniskt är det inte alltför komplicerat.
Desto svårare är det att hantera vad man brukar kalla ”non-tariff barriers”, det vill säga icke-tariffära handelshinder. Dessa är minst lika viktiga som tullarna, i många fall ännu viktigare. Det finns många sådana hinder, och alla måste hanteras på olika sätt. Mellan EU och USA finns den största – och samtidigt svåraste – stötestenen i denna kategori, och berör skillnaderna i regelverk för de varor som vi vill sälja till varandra. Om till exempel företag i EU som tillverkar bilar, båtar, brödrostar, läkemedel eller leksaker också vill sälja dem till USA måste de, trots att de följer EU:s regler, också uppfylla amerikanska regler, standarder och, inte minst, kontroller av hur de uppfyller dessa regler, så kallade ”conformity assessment procedures”. På samma sätt måste amerikanska produkter som säljs till EU uppfylla EU:s motsvarande krav trots att de får säljas i USA. Oftast är dessa krav inte lika, och om man vill sälja till båda marknaderna medför det stora kostnader för industrin att för varje produkttyp behöva producera två modeller, genomföra dubbla tester, med mera. Det försvårar också för hanterandet och flexibiliteten vad gäller underleverantörer i ”the global supply chain”. Som exempel kan nämnas att kostnaden att producera en bil skulle kunna vara cirka 6 procent lägre om bara en modell behövde produceras. Motsvarande siffror gäller för många andra områden, och de är alltså högre än tullkostnaden.
För stora företag kan detta hanteras även om det kostar tid och pengar, men för många små och medelstora företag kan dessa regelskillnader innebära att man bara kan sälja till en marknad. Man går alltså potentiellt miste om stora försäljnings- och vinstmöjligheter. Då blir det färre jobb. Och konsumenterna får mindre att välja på, till exempel inom läkemedelsområdet. Sammantaget är det på detta område där vi båda kanske har mest att vinna på ett frihandelsavtal. Om vi till exempel lyckas ta bort hälften av alla sådana hinder skulle detta motsvara 3 gånger så mycket värde som hela Doharundan skulle medföra om den slutfördes på nuvarande bud.
Är det inte samma problem med alla frihandelsavtal? I någon mån är det så, men för T-TIP är ambitionen att satsa mera på regelskillnaderna än i tidigare frihandelsavtal eftersom det är de som kostar mest i handeln mellan EU och USA. Och när det gäller dessa skulle man lite förenklat kunna säga att de flesta länder som EU eller USA ingått frihandelsavtal med antingen reglerar sina produkter enligt något internationellt system som EU eller USA följer, eller förmåtts att följa EU:s eller USA:s regler. Men när det nu är EU och USA som skall förhandla med varandra är det för första gången fråga om två jämnstora och, i detta avseende, jämbördiga parter. Så vem ska ändra sina regler, och i så fall hur? Eller kan man kanske erkänna varandras regler som likvärdiga? Ja, det är i ett nötskal den stora frågan; en fråga som jag och mina gamla medarbetare på EU-kommissionen och ”motparter” inom den amerikanska regeringen under lång tid arbetat med.
Som jurist påminns man om de olika försök som gjorts genom historien sedan i vart fall antiken att harmonisera lagstiftning bland annat i syfte att underlätta handeln; så var det inte minst i Europa med den romerska rätten. På senare tid har ju ett omfattande harmoniseringsarbete ”på nytt” ägt rum inom EU i syfte att skapa EU:s inre marknad. Även inom USA finns det en ”inre marknad”, även om dess funktion skiljer sig från EU:s.
Man brukar ju säga att historien upprepar sig, och det kanske inte är helt fel att, om ambitionen är att nu skapa en transatlantisk marknad, söka inspiration i föregångarnas arbete. Svårigheten här är dock uppenbar. Medan den romerske kejsaren på sin tid, och EU:s fördrag och institutioner i vår tid, kunnat sörja för harmonisering eller ömsesidiga erkännanden talar vi ju här om EU och USA; två olika och oberoende suveräna jurisdiktioner, med olika politiska och juridiska system, utan några gemensamma lagstiftande institutioner, gemensamma verkställande myndigheter och, inte minst, någon gemensam domstol.
I avsaknad av sådana ”hjälpmedel” har vi därför hittills under årens lopp fått tillgripa nydanande och innovativa juridiska och politiska lösningar för att få till stånd olika samarbeten som man hoppats skulle leda till harmonisering eller ömsesidigt erkännande mellan EU och USA. Många initiativ har tagits under åren, varav de viktigaste är ett avtal om ömsesidigt erkännande av vissa produktgodkännandecertifikat som ingicks 1998, ett dokument med vägledande regler för samarbete mellan reglerare som vi färdigställde 2002 med en tillhörande årlig färdplan för genomförande inom många industrisektorer, en högnivågrupp för samarbete på lagstiftnings- och regleringsområdet som skapades 2005 för att samordna detta arbete, och ett ramavtal för ekonomisk integration som ingicks 2007 och som ledde till att ett transatlantiskt ekonomiskt råd för politisk översyn över processen skapades. Genom det omfattande arbete som bedrivits har vi kunnat utveckla en struktur för samarbete, och vinna ovärderlig kunskap om varandras rättssystem som nu förhoppningsvis kan användas i det fortsatta arbetet mot ett frihandelsavtal.
Kommer det att lyckas denna gång? Det är inte säkert. De traditionella ”frihandelskapitlen” bör man kunna hantera, men skillnaderna i regelverk kommer att ta längre tid att tackla och kanske behöver en egen process. Efter 15 års arbete inom detta område har jag kunnat konstatera att det finns många områden där EU och USA tycker olika. Skillnaderna har uppkommit ”naturligt” då ju varje land normalt reglerar sina produkter med hänsyn till det egna landets smak, preferenser och traditioner, hur mycket risk man är beredd att tolerera, och hur man väljer att hantera dessa risker. Inom EU är man till exempel rädd för amerikanska kycklingar som behandlas med klorin för att undvika salmonellabakterier, medan man i USA tycker att franska ostar är farliga om de inte pastöriserats. Och vem har bäst system för att reglera kemiska preparat?
Man upptäcker också snart att det – i motsats till vad många tycks tro – inte är möjligt att ”förhandla bort” skillnader i regelverk då det, för att genomföra förändringar i regler, ju behövs lagstiftning på båda håll: i USA oftast mandat från Kongressen följda av regleringsbeslut i en särskild administrativ ordning, i EU enligt de lagstiftningsprocedurer som gäller för varje område. Detta innebär att vad än handelsförhandlare må komma överens om måste sedan båda sidor tillämpa de lagstiftnings- eller administrativa procedurer som krävs för att genomföra resultatet. Och det är ju inte säkert att lagstiftarna eller reglerarna, som kan vara nog så självständiga, håller med! För lagstiftning spelar ju även emotionella och politiska överväganden en icke obetydlig roll. Och vad gör man om någon sida efter det man kommit överens vill ändra sina regler? Näringslivet på båda sidor om Atlanten behöver också komma överens om produktstandarder. Det är förstås också viktigt att det civila samhället på båda sidor av Atlanten är delaktig i och stödjer processen.
För att undvika besvikelser måste också båda sidor vara tydliga med vilken ambition man har med förhandlingarna. På till exempel regleringsområdet har hittills, i vart fall innan T-TIP-förhandlingarna inleddes, samarbetet mellan EU och USA bara fokuserat på några enskilda regelskillnader inom vissa industrisektorer, och inte på alla regler som berör sektorn, trots att de flesta produkter som säljs omfattas av fler än ett regelverk. En bil, till exempel, omfattas ju av en mängd regler och standarder för alla de komponenter som tillsammans utgör bilen. Frågan blir därför om ambitionen i T-TIP blir att bara till exempel samarbeta om reglerna för dörrlås och säkerhetsbälten, eller för hela bilen. Eller om vi bara ska samordna processen för hur man ska godkänna läkemedel, men inte resultatet. Hittills har vi gjort det förra, samtidigt som förväntningarna inom näringslivet varit att en vara som godkänts i en marknad ska kunna säljas rakt av utan ändringar i den andra, alltså ett slags transatlantisk marknad. Det är därför nu viktigt att EU och USA noga definierar den gemensamma ambitionsnivån och vad man vill åstadkomma för varje industrisektor som omfattas av T-TIP. Detta är också viktigt för tjänstesektorn.
Samtidigt anser många att ”this time it’s different”. Det finns nu ett tydligare politiskt engagemang, och såväl president Obama som Europas ledare har uttalat sitt stöd för ett avtal. Den politiska ambitionen har ökat av i vart fall tre skäl. För det första har den fortsatta ekonomiska krisen gjort att man vill hitta ett sätt att öka tillväxten som inte kostar så mycket för statskassan. För det andra spelar den geopolitiska dimensionen roll: med BRIC-ländernas (Brasilien, Ryssland, Indien och Kina) ökade betydelse och ökande ambitionsnivå anser man från både EU:s och USA:s håll att man har anledning att samarbeta för att de regelverk och standarder som används i världshandeln skall reflektera de värderingar och system som EU och USA gemensamt kan komma överens om, och att dessa därmed inte skall bestämmas av andra som inte delar dessa värderingar och system. Tanken är dock inte att utestänga någon; de som vill skall vara välkomna att när avtalet är ingått ansluta sig till detta. För det tredje kanske ett avtal mellan EU och USA kan sätta fart på de multilaterala förhandlingarna i WTO.
De transatlantiska frihandelsförhandlingarna pågår nu för fullt. Med hänsyn till den betydande handeln mellan Sverige och USA bör det finnas ett intresse att följa dessa noga.