search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Debatt

Öppet brev till JO

Advokat Sven Unger skriver ett öppet brev till Justitieombudsmannen.

Till
JO

 

Stockholm den 28 mars 2014 

 

Hej JO,

Några obetydliga funderingar om några inte fullt så obetydliga kvardröjande konstitutionella ofullkomligheter

Sammanfattning: Jag föreslår att JO överväger att inspirera riksdagen att avhjälpa en brist i lagstiftningen, nämligen den bristen att vissa myndigheter är både polis och åklagare och domare.

1. Vi har fortfarande i Sverige arrangemanget att en myndighet skriver regler för hur medborgaren skall uppföra sig; och samma myndighet utreder sedan om medborgaren har brutit mot dessa regler; och samma myndighet åtalar sedan medborgaren, och samma myndighet dömer sedan medborgaren (gissa hur det går?).

Detta är ingen bra ordning.

Eller rättare sagt: det är ingen bra oordning.

2. När det gäller hantering av mål om ”klassiska” brott enligt strafflag och brottsbalk har vi sedan lång tid tillbaka (åtminstone sedan 1942 års rättegångsbalk trädde i kraft 1948) tillämpat ordningen att riksdagen skriver lagarna, en oberoende domstol dömer, och inför den domstolen uppträder åklagaren och den åtalade som två jämbördiga parter.

Vad jag vet är alla (vettiga) människor överens om att detta är en klok ordning, och jag tror inte att jag behöver här närmare prisa dess förträfflighet.

3. Det har under andra hälften av 1900-talet dessutom gått därhän att även vissa för medborgarna betydelsefulla förvaltningsrättsliga ärenden har kommit under oberoende domstols prövning. Den utvecklingen har visserligen varit försiktig; eller mer brutalt uttryckt: den har varit långsam. Och den långsamheten har inte saknat inslag av en till misstro gränsande tveksamhet. Den tveksamheten kan i sin tur bero på att många i vår lagstiftande församling, och även många utanför denna församling verkande tempeltjänare vid rättens altare, har varit uppfostrade i den skola som säger att svenska myndigheter är objektiva. Eftersom myndigheten är objektiv och således före sitt beslut väger in – fullt balanserat – även den enskilde medborgarens intressen; ja, då behövs naturligtvis inte någon oberoende domstol som dömer mellan staten och medborgarna. Allt är redan ordnat till det bästa.

4. Lika lätt som det är att bli rörd av den ljusa människosyn som bär upp detta resonemang, lika svårt är det att blunda för att verkligheten ser ut som den gör. Och verkligheten är ju den att det finns en risk att en statstjänsteman, som kanske verkat hela sitt yrkesliv i statens tjänst, och haft till uppgift att energiskt tillvarata statens intressen, det finns en risk att denna person som utreder och finner att en medborgare gjort fel och som därför åtalar medborgaren, det finns en risk att denna statstjänsteman är påverkad åt något håll när vederbörande skall döma.

5. Alltnog. I större och större utsträckning blev det så att ärenden som tidigare avgjorts av myndighet kom att avgöras av domstol, åtminstone även av domstol (efter överklagande av myndighetsbeslut). Och så, med inträdet i EU, och det lite mer rejäla införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt, kom vi så långt att vi fick en ”allmän” rätt till domstolsprövning.

Men vi har fortfarande kvar en del ofullkomligheter.

6. Jag är smärtsamt medveten om att det vid en ytlig betraktelse kan förefalla praktiskt att samma myndighet författar reglerna, och utreder, och åtalar, och straffar.

Att vi har kvar den här typen av arrangemang (exempelvis hos, i alfabetisk ordning, Finansinspektionen, Konkurrensverket och Skatteverket) beror naturligtvis inte på någon beräknande, satanisk list eller illvilja hos vår lagstiftande församling. Sannolikt är orsaken helt enkelt att de nu påtalade förhållandena inte ägnas någon vidare uppmärksamhet (eftersom ingen bråkar). Och om förhållandena skulle ägnas någon uppmärksamhet kan reflektionen, som antytts, bli att det här verkar väl praktiskt, och det är säkert billigare så här också att samla allt på ett ställe.

7. Det vore särdeles värdefullt om JO ville överväga de här förhållandena, som jag alltså anser vara brister i lagstiftningen. Och vad är då min fromma förhoppning? Jo, att JO:s övervägande skall leda till att JO inspirerar våra folkvalda att avhjälpa bristerna.

Det krävs inga stora ändringar, och det krävs inget omfattande utredningsarbete.

Utgångspunkten, den konstitutionella utgångspunkten om man vill vara högtidlig, är ju klar. Vi skiljer på lagstiftande makt och dömande makt. I rättsväsendet skiljer vi på polis och åklagare och domare.

8. Från ett medborgerligt perspektiv är det i detta sammanhang viktigast att skilja mellan å ena sidan polis och åklagare och å andra sidan domaren.

Visst, det finns poänger med att skilja på polis och åklagare. Men det är knappast ett nära samarbete mellan polis och åklagare som bekymrar den vanlige medborgaren.

Förmodligen ägnar den vanlige medborgaren inte heller någon särskild tanke åt vem det är som författar de regler som snärjer honom. Men min bild är dock att de som har varit verksamma länge i rättsväsendet har gjort erfarenheten att kvaliteten i rättskipningen höjs om man håller regelskrivandet avskilt från aktörerna i rättssalen, alltså parterna och domaren.

9. Men. Det viktiga är alltså att polis/åklagare inte också är domare. Vad som behöver göras är således följande. I alla ärenden där den enskilde (person eller företag) kan drabbas av ett straff (oavsett om straffet kallas böter eller ”avgift” eller ”tillägg” eller något annat) skall prövningen redan i en första omgång ske i domstol.

10. Nu kan någon invända: ja, men det går ju redan idag att få en domstolsprövning. Myndighetens beslut kan ju överklagas.

Jo, visst är det så. Men för den enskilde är det ofta för sent. Att få ett myndighetsbeslut om kraftiga böter kan vara förödande för den personliga situationen för individer, och för företag i förhållande till kunder och anställda. Massmedias dom bygger nästan alltid på avgörandet i första omgången. (Om massmedia ens väntar så länge.) Det är då en klen tröst att det går att få en ändring i domstol i en ofta avlägsen framtid.

Det finns f.ö. inget bärande skäl varför den enskilde inte skulle få en korrekt domstolsprövning redan från början.

11. Man skall vidare ha i åtanke att när en tillsynsmyndighet också har dömande uppgifter, detta påverkar umgänget mellan myndigheten och föremålen för tillsynen på ett negativt sätt. Det finns en risk att den otvungna frimodighet som bör prägla ett företags umgänge med tillsynsmyndigheten kan något dämpas av det faktum att tillsynsmyndigheten har makten att bestraffa sin samtalspartner. Det låter kanske tråkigt. Det är tråkigt. Men mänskligt. (Både hos företaget och tillsynsmyndigheten.)

12. Om man befriar myndigheter från de här dömande uppgifterna, har man dessutom löst ett annat problem som finns idag; nämligen att den myndighet som dömt den enskilde, senare blir den enskildes motpart i nästa instans.

För de flesta vore det en närmast bisarr tanke att en rådman i tingsrätten senare skulle uppträda som motpart till den överklagande parten när saken prövas i hovrätten. Men motsvarande arrangemang har vi idag när en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut.

Hur känns det för en enskild att bli dömd av en som man vet blir ens motpart i nästa instans?

Och hur känns det för den tjänsteman som skall döma? Hur nyanserad och balanserad blir man i beslutsskälen om man vet att man skall uppträda som motpart mot den som överklagar beslutet?

13. Nå, men, frågar någon bekymrat: blir det inte dyrare det här, om vi ändrar?

Kort svar: Nej.

Långt svar: Nej, varför skulle det bli dyrare?

14. Nu har jag framfört mitt ärende till JO. Men för att inte onödigtvis förkorta min framställning, vill jag delge JO några reflektioner som illustrerar de problem jag påtalat.

15. Den offentliga makten skall utövas under lagarna.

I detta ligger bl.a. att det offentliga (genom sina representanter) inte skall ta enskilda medborgare i örat annat än i de former som är föreskrivna för iörontagande, såsom i rättegångsbalken och andra författningar om mål och ärenden då enskildas uppträdande prövas.

I de formerna ligger att det utförs en hyggligt omsorgsfull utredning, i vilken ingår att den berörde får komma till tals. Prövningen utmynnar sedan i en dom eller beslut i skriftlig form.

Dessa regler följs av alla domare i domstolarna. Vi har aldrig sett exempel på att t.ex. en rådman stiger ut på torget och förkunnar för den samlade menigheten att bara polis och åklagare tar sin uppgift på allvar och släpar den där fähunden X inför tinget så skall rådmannen se till att X får ett lika kännbart som välförtjänt straff. Det vore otänkbart.

Det bör emellertid inte stanna vid att ingen enskild skall dömas utan föreskriven utredning och i föreskriven form. Inte heller skall någon enskild fördömas av de offentligas representanter, utanför de föreskrivna formerna, och inte heller tillrättavisas. Det passar sig inte att t.ex. en riksdagsledamot tillhåller enskilda att de skall klä sig mer vårdat (hur befogat ett sådant påpekande än vore) eller att de skall gå i kyrkan oftare på söndagar.

Det offentligas representanter – t.ex. riksdagsledamöter, statsråd, statstjänstemän – har en maktposition, och den skall inte användas mot enskilda annat än i föreskrivna former.

Jag har heller aldrig erfarit att en riksdagsledamot viftat med pekpinnar mot enskilda och anvisat hur de bör uppföra sig.

Däremot har vi nu ett statsråd som har synpunkter på hur enskilda företag (helt lagligt) förfogar över sin vinst, och vi har ett annat statsråd som predikar för enskilda företag vilka löner de skall betala (eller inte betala) till sina anställda.

Det är ett oskick.

Statsråd skall (i regeringen) styra riket, och inte springa runt och gläfsa som några slags mediala länsmän som skriver enskilda bybor på näsan hur de skall uppföra sig.

Nu omfattas ju inte statsråd av JO:s tillsyn, men jag nämner det här som en bakgrund.

Statsrådens ovana (i detta avseende) tycks sprida sig. Och statstjänstemän verkar ha fått för sig att eftersom statsråden i oordnade former tillrättavisar enskilda, så får väl statstjänstemän också göra så. Så sker nu av och till. Och så får vi se hur vissa myndigheter till uppgifterna att vara regelförfattare, och polis, och åklagare, och domare, lägger även uppgiften att vara opinionsbildare. Jag tror att det finns fler medborgare än jag som känner en till rysning gränsande oentusiasm inför denna arbetsanhopning.

Jag skall inte gå in närmare på detta, eftersom min avsikt med denna skrivelse inte är att JO skall ingripa mot enskilda försumliga tjänstemän (hur välgörande det än vore), utan min avsikt är att JO skall överväga att ta initiativ till att avhjälpa brister i lagstiftningen.

Men om JO skulle vara intresserad av exempel på den här typen av uttalanden, tror jag de med lätthet kan tas fram genom att JO frågar på några tillsynsmyndigheter. Där finns personer som, förmodligen med stolthet i rösten, kan berätta om hur de dådkraftigt ingripit med kraftfulla uttalanden för att förebygga missdåd hos enskilda företag; för tids vinnande utan föregående sedvanlig utredning eller hörande med det berörda företaget (JO förstår, man vet ju ändå vad de där företagen kommer att säga).

16. Så: In med domstolsdomaren!

Med vårhälsningar

Kopia till:
Statsrådet Anders Borg
Statsrådet Peter Norman
Finansinspektionen
Konkurrensverket
Skatteverket

Annons
Annons