search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Fokus

Flyktingströmmar en utmaning för rättssäkerheten

Flyktingströmmarna över världen är strida med miljontals människor som flyr krig, svält och fattigdom. Sverige är ett av de länder som i absoluta tal tar emot flest flyktingar av de industrialiserade länderna. Det stora antalet flyktingar som kommer till Sverige utsätter flyktingmottagandet för utomordentligt stora prövningar. Men systemet har också brister i sig själv, påpekar advokater.

Under 2012 tog Sverige emot över 43 000 asylsökande. Siffran var den högsta sedan 1992, då kriget i före detta Jugoslavien rasade som värst. Lilla Sverige var därmed på fjärde plats bland världens industrialiserade länder som flyktingmottagare under förra året.  Och det mesta tyder på att utvecklingen har fortsatt även under 2013.

Dagens strida ström av flyktingar innebär att systemet för prövning av vilka som har rätt till uppehållstillstånd i Sverige ställs inför hårda prov, troligen de hårdaste sedan den nya process- och instansordningen i migrations­ärenden drog igång år 2006.

Den nya process- och instansordningen (se faktaruta) skapades för att stärka rättssäkerheten för alla de människor som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige, och välkomnades av många, däribland Advokatsamfundet. Men de positiva tongångarna inför förändringen har inte inneburit att allt är frid och fröjd, och att rättssäkerheten nu är perfekt.

Advokat Carl-Olof Lindberg arbetar sedan länge med asylmål. Han upplever systemet för asylprövning i många delar som ”ett lotteri”.

– Jag kan inte säga att det fungerar väldigt bra och att det i alla sammanhang är en enhetlig praxis, sammanfattar han.

Advokat Karin Gyllenring på Stockholms Asylbyrå delar hans uppfattning.

– Rent generellt tycker jag att rättssäkerheten är låg. Det är bristfällig bevishantering, alltför många oerfarna handläggare på Migrationsverket och stor ruljans på handläggare, fastslår hon, och konstaterar att många av verkets handläggare inte ens är jurister.

Också en bristfällig upphandling av tolkar påverkar rättssäkerheten negativt, menar Gyllenring.

Förbättrar statistik

De brister som advokaterna pekar på har accentuerats av den stora mängden flyktingar som kommer just nu, inte minst från krigets Syrien.

– Generellt är systemet överbelastat, det märks. Det märks framför allt på sådana ärenden man kan kalla oprioriterade, påpekar Karin Gyllenring. 

Också advokat Helen Westlund märker att flyktingar från andra länder än just Syrien får vänta länge just nu.

– Det stora antalet syriska flyktingar som kommer nu behandlas relativt snabbt, och de får också uppehållstillstånd. Det fungerar relativt väl. Men det sker ju på de andras bekostnad. De som kommer från andra länder får vänta längre och det blir sämre utredningar, säger Helen Westlund.

Hon har själv klienter från bland annat Afghanistan och Iran, klienter som nu får vänta länge i ovisshet.

Carl-Olof Lindberg upplever det som att prioriteringen av de syriska flyktingarna till viss del är ett sätt för Migrationsverket att förbättra statistiken över väntetider.

– Migrationsverket har tagit tillfället i akt och snurrat iväg en massa ärenden för att förbättra sin statistik, säger han krasst.

Samtidigt dras också den snabba hanteringen av syrierna med ett inneboende rättssäkerhetsproblem, påpekar advokaterna.

– Syriska sökande har, slentrianmässigt, getts tillfälligt uppehållstillstånd i tre år. De tilldelas inte något offentligt biträde och många gånger missar man att det faktiskt finns skyddsskäl, kanske flyktingstatus, i de här ärendena. Då ska det vara permanent uppehållstillstånd och inte tillfälligt, säger Karin Gyllenring, som påpekar att förutsägbarheten i just dessa fall snarast blir ett problem.

Tidsgränser stressar

De intervjuade advokaterna upplever alltså att det finns en uppdelning av prioriterade och oprioriterade flyktingar. Men enligt Migrationsverkets generaldirektör Anders Danielsson var prioriteringen av syrierna bara en tillfällig insats under förra året (se artikel på s. 34).

Migrationsverket har under de senaste åren arbetat hårt med att förkorta väntetiderna i asylprocessen, bland annat i form av projektet Kortare väntan.

För de asylsökande är det naturligtvis positivt att få sina beslut snabbare, betonar advokaterna. Att vänta i månader och år på ett beslut kan vara en plåga för människor som redan bär på svåra trauman från krig, förföljelse och tortyr. Samtidigt får inte andra viktiga värden offras på snabbhetens altare. I dag är risken stor för att Migrationsverket missar viktiga omständigheter för att det ska gå så fort, menar Helen Westlund, som upplever att verkets handläggare själva är pressade och stressade.

– Det finns en informell tidsgräns på Migrationsverket för hur lång en utredning får vara nu för tiden. En utredning ska ta två till två och en halv timmar, och det tycks inte spela så stor roll vad det är för ärende, säger hon, och fortsätter:

– Det är få ärenden där man klarar att göra en ordentlig utredning på två timmar. Så jag tycker att det ofta blir alldeles för korta och slarviga utredningar.

För att komma till rätta med bristerna tvingas Helen Westlund ofta begära kompletteringar. Ibland beviljas detta,

ibland inte. Konsekvensen av ett nej kan bli att viktiga omständigheter och asylskäl kommer bort, påpekar Westlund. Dessutom kan det skapas onödiga trovärdighetsproblem, för att handläggaren inte haft tid att ställa alla frågor och reda ut eventuella oklarheter.

Helen Westlund ifrågasätter också handläggarnas kunskaper om situationen i olika länder. I dag är utredarna nämligen inte specialiserade, utan alla handläggare utreder alla världens länder.

Karin Gyllenring delar Helen Westlunds kritik mot utredningarna.

– Många gånger får jag så slentrianmässiga bedömningar i ett beslut att ärendet återförvisas från domstolen på grund av att Migrationsverket inte fullgjort sin utredningsskyldighet, berättar hon.

Också Carl-Olof Lindberg märker pressen i utredningarna.

– I dag sätter Migrationsverket ut två och en halv timmes utredning. Det är svårt att hinna, och det har till och med hänt att biträdet, alltså jag, inte får tid att ställa frågor. Det har jag protesterat strängt mot, berättar han.

Finns tidsgräns

Advokaterna är eniga: Migrationsverkets utredningar är ofta summariska och schablonartade. Desto viktigare blir det då för biträdet att få fram avgörande fakta.

Många gånger handlar de nödvändiga uppgifterna om situationen i ett visst land. Migrationsverkets landkunskaper grundas på ett omfattande landinformationssystem, Lifos, ett system som även advokaterna har tillgång till. Men ofta behövs mer och aktuellare uppgifter för att styrka klientens berättelse. En del kan man hämta med hjälp av internet, menar Carl-Olof Lindberg. Han använder sökmotorn Google som ett viktigt arbetsredskap, men sätter också klienten i arbete.

– Jag brukar uppdra åt sökanden, som kan sitt eget språk, att själv leta upp den händelse som åberopas, om den är beskriven på internet eller i medierna, säger han.

Organisationer som Amnesty International och FN-organet UNHCR kan bidra med viktiga fakta. Ibland kan också medicinsk sakkunskap behöva kopplas in.

Det finns egentligen ingen gräns för vad advokaterna får göra för att bekräfta klienternas berättelser. Men en helt annan sak är vad de får betalt för att göra. Som offentliga biträden får advokaterna sin ersättning från statskassan. Och den ersättningen täcker sällan hela arbetsinsatsen.

– Jag har full möjlighet att göra egna utredningar och jag måste ju göra det för att tillvarata klientens intressen, men jag får inte betalt för det, berättar Karin Gyllenring.

Just arbetet för att få fram landinformation hör till det som är svårt att få ersättning för, fastslår Gyllenring.

Helen Westlund har samma erfarenhet. Och migrationsdomstolarna är ”snålare” än Migrationsverket menar hon.

– De har någon form av informell tidsgräns för hur lång tid ett mål ska ta, och den får man inte överskrida. Men en del mål tar längre tid, det är bara så. Den tiden måste man lägga ner, säger Westlund.

Tidsgränsen skiljer sig enligt Helen Westlund åt mellan de olika migrationsdomstolarna.

– Stockholm ligger lägst, med cirka åtta timmar. I Malmö har jag hört att gränsen är ungefär tio–tolv timmar, berättar hon.

Prutar sig själva
Även Carl-Olof Lindberg upplever att det finns ett slags förväntad normaltid för asyladvokaternas arbete. Och den har varit densamma länge.

– 1976 låg genomsnittstiden för vad ett ärende skulle ta på sju timmar. Konstigt nog efter alla omvälvningar så ligger genomsnittstiden på ett asylärende också i dag på sju–åtta timmar, säger han.

Lindberg tycker att han för det mesta får betalt för sitt nedlagda arbete. Men det händer att han prutar sig själv, och anpassar sin kostnadsräkning till vad han tror att han kan få.

– Ibland lägger man ner en förfärlig massa tid och känner att det här kommer man inte att kunna ta betalt för, säger Lindberg.

De andra advokaterna tycker att de har lärt sig att anpassa kostnadsräkningarna till vad de vet att Migrationsverket och domstolarna accepterar.

– Jag antar att jag prutar mig själv, eftersom jag vet att jag inte får betalt för all tid  jag lagt ner. Men om jag begär mer än den vanliga tiden, då prutas det. Framför allt i domstolen, fastslår Helen Westlund.

Hon pekar också på ett särskilt problem som uppstår när ett mål överklagats till migrationsdomstolen. Klienten får inte betalt för sin reskostnad för ett möte med henne inför den muntliga förhandlingen. Varken Migrationsverket eller Migrationsdomstolen är beredda att betala en sådan kostnad.

– Det är ett jätteproblem. Om det är en muntlig förhandling är det självklart att jag måste träffa klienten och gå igenom ärendet och diskutera inför förhandlingen, säger Westlund.

Om klienten finns i Stockholm, där Helen Westlund arbetar, går det ofta att ändå få till ett möte. Men om den asylsökande flyttat eller flyttats under ärendets gång kan det bli svårare.

– Många advokater väljer nog att inte träffa klienten av den anledningen, tror Westlund, som påpekar att det krävs en lagändring för att få till stånd en förändring på den här punkten.

Får agera bank
Förutom att advokaterna ”bjuder” sina klienter, och i förlängningen Migrationsverket, på tid som de inte kan debitera, kan många advokater också vittna om att de får vänta mycket lång tid på sina pengar. Carl-Olof Lindberg får ofta ligga ute med stora belopp.

– Min revisor påpekar årligen vilken stor klientfordran jag har hos Migrationsverket. Det tar mycket lång tid, säger han, och berättar om fordringar på tre hundra tusen till fyra hundra tusen kronor.

Även Karin Gyllenring får vänta länge på sitt arvode och ersättning för omkostnader.

– För oss får det väldigt stora konsekvenser speciellt i och med att vi ligger ute med mycket pengar för tolkarvoden, moms och löner för arbetad tid. Tyvärr har jag märkt att ersättningen många gånger betalas till fel byrå, vi får ringa och jaga våra pengar och det tar mycket tid i anspråk, berättar hon.

Många advokater har också kontaktat Advokatsamfundet och pekat på problemen med sena utbetalningar från Migrationsverket. I förlängningen kan de sena utbetalningarna leda till att advokater får svårt att betala sina egna räkningar. Samfundet har tagit upp frågan flera gånger, senast i en skrivelse till Migrationsverkets generaldirektör Anders Danielsson i april.

Advokatsamfundets generalsekreterare Anne Ramberg befarar att de sena utbetalningarna gör advokater ovilliga att åta sig uppdrag som offentliga biträden i utlänningsärenden.

– Jag ifrågasätter starkt att advokater ska agera bank åt Migrationsverket, säger Ramberg.

Dömer olika
Advokatsamfundet har under hela processen med att reformera processordningen i utlänningsärenden engagerat sig starkt för ökad rättssäkerhet. Och totalt sett innebär reformen med domstolsprövning av asylmål, enligt både enskilda advokater och Advokatsamfundet, en klar förbättring av rättssäkerheten.

Men fortfarande finns det problem med domstolarna. Helen Westlund pekar bland annat på att domstolarna är allt för restriktiva med att bevilja muntliga förhandlingar. De muntliga förhandlingarna är ofta avgörande för att få fram en persons asylskäl.

– Min erfarenhet är att om man får en förhandling, så personen själv får komma till domstolen och berätta på sitt sätt, då har man chans att få en ändring, förklarar Westlund, som tillägger att chansen är betydligt sämre vid ett skriftligt förfarande.

Ett annat problem är att de tre migrationsdomstolarna upplevs som olika hårda i sina bedömningar. Den skillnaden märks också mellan Migrationsverkets olika enheter, menar Karin Gyllenring.

– Det är stora skillnader i hur man gör bedömningen. Det blir bristande förutsägbarhet och bristande rättssäkerhet, helt klart. Söderöver tar man många fler positiva beslut och positiva domar, säger hon.

Carl-Olof Lindberg har samma bild av domstolarna.

– Mitt intryck är att Stockholm och Göteborg är hårdare än Malmö, säger han.

Advokaternas känsla bekräftas av siffror från Domstolsverket, som Jusektidningen begärt fram. Under perioden 2006–2012 ändrade migrationsdomstolen i Malmö 17 procent av avslagsbesluten, och migrationsdomstolen i Göteborg 16 procent. I Stockholm var motsvarande siffra 12 procent. Malmödomstolen beviljade också muntlig förhandling betydligt oftare än de andra domstolarna, i 33 procent av målen, jämfört med 21 procent i Göteborg och 14 procent i Stockholm.

En rådman vid migrationsdomstolen i Stockholm förklarar i Jusektidningen skillnaderna med att de tre domstolarna har olika sammansättning av mål. I en uppföljande artikel vill dock inte migrationsminister Tobias Billströms sakkunnige utesluta en framtida utredning om skillnaderna.

De tre migrationsdomstolarna, som snart blir fyra när den nya domstolen i Luleå börjat arbeta, har en gemensam praxis från Migrationsöverdomstolen att luta sig emot. Men än är den inte särskilt omfattande.

– Jag tycker att de avgöranden som finns är rätt tydliga. Jag skulle dock önska att de tog upp många fler fall, säger Karin Gyllenring.

Och Helen Westlund tycker att Migrationsöverdomstolens uppdrag borde utvidgas.

– Det borde införas en ändringsdispens. Dessutom är det en brist att Migrationsöverdomstolen inte tar upp mål för att skapa klarhet i hur man skall bedöma situationen i olika länder, säger hon.

Möten engagerar
Rollen som asyladvokat kan många gånger vara tuff, både juridiskt och ekonomiskt. Samtidigt är de intervjuade advokaterna eniga om att uppdragen också är mycket givande.

– Det bästa är klientkontakten, säger Helen Westlund, och fortsätter:

– Det är en lång process där man kommer varandra väldigt nära, på ett sätt man nästan inte gör i andra mål. Det är också mål där man verkligen känner att man kan göra något, man kan hjälpa en person. Det jag gör spelar roll.

Också Carl-Olof Lindberg uppskattar mötet med människor.

– Mest stimulerande är att få kontakt med människor som har en helt annan bakgrund. Det är ofta människor som står i ett avgörande skede eller avgörande korsning av något slag i sitt liv, sammanfattar han.

Samtidigt är mötena med dessa människor ofta svåra.

– Det är inte gratis att sitta och höra på torterade människor i fyrtio år. Men det är väl en sak som gäller alla att prata med människor i kris och med utsatta människor och försöka hjälpa dem och i många fall misslyckas. Det är inte något som rinner av dig, konstaterar Lindberg.

Karin Gyllenring är av samma uppfattning.

– Det mest stimulerande och samtidigt det svåraste, det är alla människor jag möter. Jag tycker det är fantastiskt att människor från hela världen hittar till vårt kontor. Jag drivs av vetskapen att min insats som advokat kan göra skillnad för utgången i ärendet, säger hon.

Asyladvokaterna möter många unga jurister som vill arbeta med utlänningsjuridik. De upplever också att det finns många advokater och andra jurister som tar dessa ärenden, även om få är specialiserade på just asylrätt.

– I dag har många fler byråer än när jag började upptäckt att det går faktiskt att tjäna lite pengar på det här, tror Carl-Olof Lindberg.

Många gånger upplever Lindberg att de humanjuridiska advokatbyråerna använder asylärenden som ”en slags inkörning” för biträdande jurister. Inte helt lyckat, menar han, då de unga juristerna på det viset varken får lära sig juridiken eller processen från grunden.

Också Karin Gyllenring ser att många human- och brottmålsbyråer tar migrationsmål. Men de vill inte alltid framhäva det.

– Det blir tydligt att brottmålsadvokatens status är högre. Många kallar sig för renodlade brottmålsbyråer, men så träffar jag advokaterna på Migrationsverket ändå, säger hon.

Kräver kompetens
Det verkar alltså inte vara någon direkt brist på offentliga biträden som kan företräda asylsökande. Alla de intervjuade advokaterna planerar också att fortsätta arbeta med området, även om Carl-Olof Lindberg som nått pensionsåldern drar sig för att ta de riktigt långdragna ärendena.

Men vad önskar advokaterna sig för förändringar i framtiden? Högre kompetens hos Migrationsverkets handläggare, inte minst kring de länder man fattar beslut om, och en ökad förståelse för biträdets arbetsuppgifter och arbetssituation står högt upp på önskelistan.

Helen Westlund vill också ha fler muntliga förhandlingar i migrationsdomstolen.

– Jag tycker att det är en stor brist att de avslår muntliga förhandlingar så ofta, säger hon.

Karin Gyllenring hoppas på hårdare granskning av de offentliga biträdena.

– Jag tycker att det ska ställas hårdare krav på oss biträden som förordnas i asylärenden. Biträdena bör ha en särskild kompetens när det gäller barnärenden, tortyr- och traffickingoffer, säger hon.

Carl-Olof Lindberg låter ganska uppgiven när han tittat framåt. Han ser på helheten, anledningen till att så många människor lämnar sina hemländer, och hur Sverige ska mäkta med trycket. De han träffar har oftast en god anledning att komma hit. Samtidigt har migrationsministern uttalat att han vill minska volymen av flyktingar som kommer till Sverige. 

– Jag vore den första att applådera det, men hur ska det gå till? Hur ska migrationsministern påverka tillströmningen? Det är ju ett faktum att ett rikt land i världen blir utsatt för detta, säger han. 

Asyl­ansökningar per capita

Beräknat på antalet asylsökande per capita tog Sverige emot näst mest av de industrialiserade länderna, 16,4 sökande per tusen invånare. Endast Malta tog emot fler ansökningar (21,7 sökande per tusen invånare).

Flyktingmottagande i världen

Störst flyktingpopulation 2011:
1. Pakistan 1  702 700
2. Iran 886 500
3. Syrien 755 400
4. Tyskland 571  700
5. Kenya 566 500

Flest asylansökningar 2011:
1. Sydafrika 106 900
2. USA 76   020
3. Frankrike 52  100
4. Tyskland 45  700
5. Italien 34 100

Antalet asyl­ansökningar i de industrialiserade länderna 2012:
USA 83 400
Tyskland 64 500
Frankrike 54 900
Sverige 43 900
Storbritannien 27 400

Tillsammans svarade dessa fem länder för mer än hälften av alla ansökningar som kom in i den industrialiserade världen. Antalet internflyktingar, alltså flyktingar som flyr inom sina egna länder, i världen beräknas av UNHCR, FN:s flyktingorgan, till mellan 20 och 25 miljoner. I år finns det enligt UNHCR 16,3 miljoner flyktingar i världen som befinner sig i ett annat land än sitt eget. 2009 fanns det 43,3 miljoner i världen, varav 27,1 miljoner var internflyktingar, det vill säga personer som flyr inom sitt eget land. 

Många turer i asylsystemet


Den nya instans- och processordningen för utlänningsärenden trädde i kraft den 31 mars 2006. Syftet med reformen var att skapa en öppnare och mer rättssäker asylprocess. För att uppnå det infördes bland annat domstolsprövning för beslut som överklagas.

Tre migrationsdomstolar inrättades vid länsrätterna i Stockholm, Skåne län och Göteborg. I maj 2012 fattade regeringen beslut om att inrätta en fjärde migrationsdomstol, i Luleå. Migrationsöverdomstolen, som är sista instans, finns vid Kammarrätten i Stockholm.

I de flesta asylfallen utses ett offentligt biträde. Biträdet förordnas av Migrationsverket, något som Advokatsamfundet har uttryckt mycket kritik mot. Enligt samfundet är det problematiskt ur rättssäkerhetssynpunkt att verket, som har partsställning, utser biträdet. Frågan om hur förordnandena går till har utretts av Statskontoret, som ansåg att lämplighetsprövningen av biträden, men inte själva förordnandet, skulle tas över av Rättshjälpsmyndigheten. 

I februari 2009 inledde Migrationsverket projektet ”Kortare väntan”, ett försök att förkorta väntetiderna för asylsökande. Projektet har lett till snabbare beslut. Arbetssättet i Kortare väntan har dock upprepade gånger kritiserats av Advokatsamfundet för bristfällig rättssäkerhet. Samfundet har främst pekat på att asylsökande fått genomgå längre intervjuer utan rättsligt biträde närvarande, och att de korta svarstiderna för biträden kan göra att asylsökande inte kan få de biträden de önskar.

Källor

• migrationsinfo.se

• migrationsverket.se

• Migrationsverket: Uppföljning av Biträdessidan, resultat från webbenkät, 26 februari 2013

• Migrationsverket: Rättsligt ställningstagande angående vem som ska förordnas som offentligt biträde, RCI 04/2013, 2 april 2013.

• Silberstein, Mikael: Krav på utredning av migrationsdomstolar, Jusektidningen, 22 mars 2013

• Silberstein, Mikael: Stockholmsdomare tuffare mot asylsökande, Jusektidningen, 19 februari 2013.

• UNHCR: Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries 2012.

• UNHCR: Global trends 2011

 

Annons
Annons